关中—天水经济区作为“全国内陆型经济开发开放的战略高地”，必将推动区内新型工业化与农村城镇化的快速发展。在区内城镇化快速发展过程中，城市居民住房问题得到普遍高度重视，而农民住房问题被冷落，研究者甚少；区内出现了农村人口减少而农民宅基地不断扩大、良田被大量非法占用的矛盾愈演愈烈。农民住宅或住房现代化是我国城镇化的一个重要组成部分，关心、研究农民住房问题是化解目前城乡住房二元结构矛盾的重要内容，它直接关系到城乡一体化统筹发展，必须引起高度重视。我们在2011年组成了32名调查员分赴关中地区和天水市的62个村庄，对1540个农户进行专题抽样问卷调查，抽样比为1.41%。在有效问卷中，陕西关中地区农户占85.6%,天水市农户占12.9%，获得了丰富的一手数据资料。
一、住宅建设与耕地流失
随着区内的产业集聚和人口集聚，其城镇化的推进速度必然提速。2007年，区内城镇化率为43%。按照规划，通过经济区构建核心城市、副中心城市、次核心城市、三级城市、重点镇和一般镇组成的城镇体系，加快人口聚集和产业聚集，构筑较大规模的城市群，2012年城镇化率达到50%，2020年达到60%。关中地区城镇密集，有大型中心城市1座（西安），中等城市5座（咸阳、宝鸡、渭南、铜川、杨凌），小型县城53座，建制镇391座，它们对关中经济的腾飞和农村富余劳动力的转移吸纳起关键作用。
随着我国大中城市的扩容和小城镇的崛起，从事非农产业的城镇人口增加和从事农业的农村人口减少，城镇人口的增加必然增大相应的住房及公共设施等需求，使城镇用地不断向外围农田挤压，导致耕地大量被占。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%，表明土地的城市化已远远超过了人口的城市化，土地资源被粗放利用。2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%,这是中国现代化进程中的一件大事。截至2010年底，中国耕地总量不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。由于多年高强度的土地开发，我国耕地后备资源已经十分有限，扣除生态环境建设重点域，可开发的耕地后备资源已由2000年的700多万公顷锐减至2011年的不足500万公顷，依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地的模式已难以为继。
近20年的经验证明，我国农业三要素（土地、劳动力、资金）更加大规模地从农村净流出,且每次经济高涨几乎都同时造成耕地减少幅度大于人口非农转移 。区内的经济成长恐怕亦难以逃脱此怪圈，这为我们摊大饼式的城镇化发展敲响了警钟，走集约化内涵式的城镇化发展道路是由我国人多地少的基本国情所决定的。
住房舒适化、现代化是农民奔小康、走向富裕文明的重要内容。然而，由于城市房地产价格高企,进城农民工收入整体不高，因此，绝大多数农民工在城镇买不起房，被迫成为在乡——城流动往返的两栖人口。随着农村收入、特别是农民工进城务工经商收入的增加，农民在村庄建房、改善居住环境蔚然成风，导致村庄规模不断向外扩张，许多良田被占。城镇化减少了农村人口，但却出现了农民住宅占地面积不断扩大的现象。问卷调查表明，关天区受访农户宅基地平均占地0.5464亩，常住人口平均为3.25人，户均1.21处宅基地；从住房结构看，11.9%是土坯房，16.6%是砖混瓦房，39.0%砖混平房，30.4%是二层楼，1.5%是三层楼及以上，0.7%是其它，房屋结构以砖混平房和砖混瓦房为主，建房均价约为40000元；从宅基地来源看，34.1%为祖上留传，25.8%为村集体免费划拨，25.2%为村集体有偿划拨，3.9%为村集体出售，5.7%为在承包地上修建；近5年被调查村庄耕地每村平均减少283.87亩，其中村均征地261.23亩，人均减少耕地0.4619亩；征用耕地用途方面，房地产建设占13.3%，城市建设占24%，交通道路建设占46.7%，村庄道路改造占10.2%，村集体建设用地占5.8%。
从调查看，随着农民建房增加，传统村庄规模不断粗放式扩大，耕地不断减少，住房结构的现代化程度低，与稳定基本农田数量，加大耕地保护力度，合理减少农村居住用地，促进农村各项建设节约集约用地的规划要求相去深远。
二、农民住房集中的现实紧迫性
纵观国内外的相关研究，区内农民住房集聚具有现实紧迫性。
农村居民点空间分布与土地肥沃程度有关，在村庄分布密度较低地区周围自然条件相对较差，居民点聚居区周围多为优良土地 。2006年，关中地区有耕地2636万亩，占全区土地面积的31.69%，占全省耕地面积的43.31%，水浇地面积占关中地区的43.11%，占全省水浇地面积的88.59%。关中地区土地肥沃，村庄密布，农业发达，八百里秦川古有“天府之国”的美誉，是陕西乃至全国重要的商品粮、肉奶、果蔬生产基地。
关中地区人口占全省的六成，而土地总面积仅占全省27%；农用地比率在中部平原区相对较低，两侧山区较高；而建设用地则相反，中部平原区高，两侧山区低；农村居民点建设用地由2000年213万亩将增加到2010年的281万亩 。其中，2006年农村居民点用地占建设用地的61.58%，用地比例偏大；耕地面积由2002年的2781.54万亩下降到2006年的2636.78万亩，减少5.2%，年均减少1个百分点。2000年关中地区人均耕地1.16亩，到2025年将下降到0.627亩，将低于联合国提出的0.7965亩的最低警戒线。
根据2011年4月公布的第六次人口普查数据，2010年中国城镇化率达到49.68%，全国已有近一半的人口居住在城镇，这意味着中国将进入城镇时代。根据研究以及国际经验，30%-70%是一个国家城市化快速推进的时期，其中，30%-50%是城市化加速推进的时期，50-70%是城市化减速推进的时期，50%的城市化率是一个重要的转折点，由过去的加速推进转变为减速推进，标志着中国由过去的农村社会向城市社会的转型，城市时代即将到来 。解决城市的发展，归根到底是要通过城市的发展，最终带动农村的发展，要使农村和城市有合理的空间布局，主要是实现农村的产业化，农业的工业化，农民的市民化，整个思路就是用城市化来带动农村发展，使农村、农业、农民达到和城市均等的民生保障水平，享受到均等的公共服务 。
区内农村城镇化的推进与区内和国内的城镇化推进一脉相承。区内城镇化目前已经达到50%的临界点，农民住房集聚和住房现代化是推进农村城镇化的重要内容。
从经济社会发展效益看，规划内城镇的扩张具有必然性与效率，而村庄和农民住宅的非理性扩张则带有极大的不经济性。
首先，关中的村庄和农民住宅建设缺乏科学规划，乱建、乱占等自发行为突出，农民建房处于失控、半失控状态，乡村基层政权对此从众行为无能为力。如调查区内农村人均耕地减少的原因中，39.2%是因宅基地增加所致。
其次，一些农户建新宅、占旧宅，存在着一户多宅现象，宅基地占有带有很强的福利性质，农地价值旁落或者被严重低估，“公地悲剧”重演。如调查区内农民户均1.21处宅基地，即21%的农户有2处宅基地，空房比率占26.8%。
再次，近年公共资金的村村通工程在短期内方便了农民的生产、生活，体现了公共服务均等化的效果，但从长期看，却固化了农村传统的生产、生活方式，包括传统的住宅居住方式，为农村城镇化、现代化——即产业集聚和人口集聚付出了大量的机会成本。因为一家一户分散居住的方式持续了几千年，人口和劳动力外出转移加速了村庄的“空巢化”、“空心化”进程，村庄边界不断扩大侵占了稀缺耕地资源，道路硬化为日后村庄整理和国土资源整理埋下了治理成本，农民盲目建房和未来的拆迁成本上升浪费了大量的建材资源和人工费用等。
从农村人口结构看，16-40岁的精壮劳动力大多外出进城务工经商，80后、90后年轻人对回乡务农几乎无偏好。据统计，2008年末我省农民工已逾600万，外出农民工以男性为主，约占七成；一半的农民工年龄在25岁以下；从性别比例来看，外出从业农民工男劳动力占67.5%，女劳动力占32.5%；从年龄结构来看，年龄在16-25岁者，占49.7%；26岁-40岁者占34%，40岁以上者占16.3%；我省外出农民工53.9%在省内务工，46.1%在省外务工。另据陕西省第六次人口普查公报显示，2010年11月1日我省流动人口589.44万人，按关中常住人口中占62.69％计算，关中农村地区流出人口大约369万人，村庄的留守人口基本是老人、儿童和妇女，除每年短暂的农田作业外，他（她）们最需要解决的是留守儿童教育、老年人养老医护及农村治安等问题，而集聚生活或社区生活的服务社会化功能能够有效化解这些问题，现有的分散居住方式与农村进程现代化格格不入。
从区内农民集中居住的意愿调查看，愿意村庄撤并集中居住的占19.7%，集中住在像城里人一样的楼房内的占19.7%，楼房现代设施齐全的占14.7%，社区内有学校、医院、幼儿园、养老院、商业服务区的占38.9%。可见，农民总体上是愿意集中居住并享受现代生活的。
三、农民住房集中的对策研究
综上所述，关天经济区农村住宅的具体问题表现为：村庄用地规模偏小，布局分散，土地利用总体上比较粗放、重复浪费现象严重，村镇大多缺少规划，大多数农宅是平房或低层小楼，公建房屋和民宅的品质差、外观差，建筑物的材料浪费大，多数村庄没有配套的基础设施和综合商业设施等。建新不拆旧、宅基地面积超标和“一户多宅”、宅基地闲置的现象相当普遍，闲置和荒废的宅基地占村庄宅基地总量的20%左右。现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动，减人不减地已成为一种惯性。目前，由于农民收入相对较低，农户和企业向附近城镇转移集聚的内外部成本很高，导致其转移缺乏动力机制和利益诱导机制，故而整体转移的积极性不高。
在保增长、保耕地红线的双重任务下，区内要实现农村城镇化，需要在现有存量国土资源整理上大做文章。通过乡村企业和农民住宅向县城和中心村镇聚集，化解农村城镇化过程中形成新的人地矛盾。农民的市民化问题被认为是我国推进城镇化的一个难题，在户籍制度淡化和农村医保、养老社会保障政策逐渐到位的情况下，农民“住”的问题日显棘手，需要从农民非农化、职业化、城镇化的制度安排下加以解决。构建低成本、高回报预期的农村城镇化建设体系，是破解这一难题的一剂良方。
政府规划行为对农村居民点变化会产生重要影响。农村住房集聚建设便是通过规划对农民住房布局进行空间上的重新调整，它有利于土地资源节约集约利用、城镇化进程的推进，能提高农民住房条件、改善村容村貌和农村基础设施配套建设。我国经济发达地区已采用宅基地换商品房，统一规划、统一建设，统一规划、自行建设，分类建设、分类安置等多种形式，进行了农村住宅集聚建设的一些有益尝试，如宁波、温州等。通过宅基地置换房屋、土地整理补充耕地，可实现农民住宅集聚和节约耕地，使新农村建设落到实处。
因此，我们对关天经济区农民住房集中问题的解决思路是：借鉴发达国家、沿海发达地区和城郊农村的住宅集聚建设经验，实行农村人口就地城镇化，实现农民非农化和土地资本化，做好规划并有步骤地建设基础设施及公共服务设施，适时适度地推进区内农民就地转移和住宅集聚，是实现农村现代化、城镇化的基础性民生工程。
（一）农村人口就地城镇化，是实现区内农村人口城镇化的重要途径。农村人口就地转移到县城、乡镇驻地和中心村镇，它与农村人口异地转移到大中城市一脉相承，但却难度大、时间长。只有搞好重点镇建设，才能加快城镇化进程和带动周围农村地区发展。
（二）实现农民非农化和土地资本化，是农民住房集聚的前提条件。传统的农民居住方式是与靠近耕地、便利就近耕作相联系，即所谓生产方式决定生活方式。随着农业、农村的全面开放和工业化的改造，资本、技术、人才、信息和现代管理方式等要素的大规模下乡，土地入股、土地流转和土地集中经营的规模效益型现代农业必将出现，农民与土地的传统天然联系将被割断，在不改变土地集体所有制性质的前提下，农民的土地经营权转变为资本收益权，土地的价值或增值潜力彰显，农业的产业链延长，农民非农化的历史任务才能最终完成，农民住房集聚的客观条件才能真正形成。在此，农民的职业身份转变即由传统农民转变为农业工人是住房集中或社区化的先决条件，政治性或强制性搬迁是违背农民意愿的行为，不具有持续性，任何人无权剥夺农民宅基地的使用权。
（三）做好规划并有步骤地建设基础设施及公共服务设施，是引导农民住宅集聚的先行条件。依据科学规划原理，做好区内农村的国土资源规划与整理，政府通过撤村、并村和中心村镇基础设施投入，吸引房地产商投资建房和农民集中建房。仿效城中村改造经验，农民原有住宅可以折价置换社区新房，置换出来的村庄土地可以还耕，也可以经营开发。
（四）在条件较好的农村地区进行典型试点。住房建设和规划既要考虑当地民俗民风，同时要避免以新农村建设的现有模式来建设社区，逐步改变传统的生产生活方式。
（五）政府要给予房地产商优惠的小城镇开发建设政策，至少使其开发的边际利润不低于城市。
（六）在信贷、税收、升职等方面制定鼓励资本、技术、人才等下乡的一系列优惠政策，营造农业投资较高的收益预期，才能有效提高耕地和宅基地的价值，实现农业产业化经营和农民住房向社区集中。
农村住宅集聚是一个潜力巨大的房地产开发市场。通过科学规划，政府基础设施和公共服务投入的增加，农业产业化的发展和农民收入增加及其身份、意愿的转变，农村投资的预期收益提高，农地价值提高，农民住房集聚才会有坚实的基础，也才能从本质上改善农民的住房条件，实现农村住宅集约化，实现农民市民化和农村现代化。
（宋元梁、屈志勇、贺晓英）
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