编者按：商事制度改革以来，省委、省政府加强领导、统筹协调,部门分工负责、依法推进，极大地激发了社会投资活力和创业动力，市场主体数量显著增长。围绕商事制度改革，特别就“一址多照”和“一照多址”利弊和市场监管进行调研和评估，对进一步推进商事改革提供重要参考借鉴。
摘 要： 我省商事制度改革主动作为、启动较早，极大地激发了社会活力，呈现出“大众创业、万众创新”的蓬勃发展态势。我们针对放宽住所登记条件、注册资本由实缴制改认缴制、先照后证、市场监管等商事制度改革中关键项目在实际工作中的利好之处和存在问题进行了调查研究，并就兴利除弊、强化事中事后监管方面从转变观念、简政放权、加强信息平台建设、制订商改后续监管办法以及调研中发现的具体问题提出了政策建议。
关键词： 商事改革 利弊分析 建议
近期，围绕商事制度改革，特别就“一址多照”和“一照多址”利弊和市场监管方面，我们与省编办、省工商局等十多个部门进行座谈，并到沣东新城、秦都区、雁塔区调研，还研究了深圳、珠海等地改革情况，形成了此调研报告。
一、商改的基本情况及成效
我省商事制度改革领导重视，主动作为，启动较早。省政府贯彻十八届三中全会精神和国务院2013年10月25日常务会议精神，2013年12月出台了《关于改革工商登记制度促进市场主体发展的意见（试行）》（陕政发〔2014〕50号）。改革内容集中在放宽市场主体住所登记条件、放宽公司注册资本登记条件、实行“先照后证”、支持个体工商户转型为企业等十三个方面。国务院出台《注册资本登记制度改革方案》、《促进市场公平竞争维护市场正常秩序若干意见》、《企业信息公示暂行条例》之后，我省认真贯彻落实。
商事制度改革以来，省委、省政府加强领导、统筹协调,部门分工负责、依法推进，极大地激发了社会投资活力和创业动力，市场主体数量显著增长。截至2014年底，新登记注册市场主体30.25万户，同比增长34.68%，注册资本金5882.85亿元，同比增长187.11%，市场主体总量达到174.5万户,列全国第17位。新登记市场主体中，企业9.01万户，同比增长70.97%，个体工商户20.45万户，农民专业合作社7851户。其中，私营企业新增8.44万户，同比增长84.68%。涌现出一批电子商务、小微企业等新业态、新产业。总理所讲的“大众创业、万众创新”的形态正在我省蓬勃发展。
二、改革主要事项利弊分析
（一）放宽住所管理改革方面
“一址多照”利好之处：首先，有利于小微企业发展，有利于大学生、下岗职工创业就业，有利于一些长期游离在登记之外的小微企业取得了市场合法经营资格。如西咸新区商务秘书有限公司的住所已作为328户小微企业的登记住所，三分之二是大学生创业企业，规模均为10人以下，就业2500多人，下岗职工占一半左右。小微企业每月向“秘书公司”缴纳几百元费用，后者为其提供代理记账、报税、年报等服务，降低了企业相应支出。其次，促进新兴服务业发展。“一址多照”适应互联网条件下电子商务、软件设计、文化创意、咨询服务、科技研发等新业态在创业初期对办公场所要求不高的特点。如西咸新区商务秘书有限公司，挂靠的服务类企业占85%以上，其中科技研发类占55%，电子商务类占18%，新能源和健康服务类占4%；陕西中道融信财税管理咨询公司，挂靠企业8家，均为服务类企业。第三，节约空间资源，降低了企业成本。如咸阳市毛条路一袁记肉夹馍店引入卖馄饨、凉皮商户，既分担了房租，又相互促进增加了各自收入。第四，有利于企业增强品牌意识、知识产权保护意识。如咸阳潮流巷服装市场，“一址多照”改革后，一家商户注册了名叫“伊爱尔”服装店，随后两户也行注册。
“一照多址”利好之处：适合连锁企业发展，减少了无许可要求的企业开办分支机构办照环节，简化了年报、报税等手续，节约了费用。如咸阳昌源公司经营煤炭，有2个分支机构，“一照多址”实行后，报税、年报均由总公司承担。
存在问题：一是存在一定交易安全隐患。如有的企业为躲避债务或监管，利用新规随意搬迁玩“躲猫猫”，还有别有用心的市场主体对不同的消费者和交易对象使用不同的营业执照，影响交易安全和日常监管。二是“一址多照”中跨行政区域挂靠秘书公司的企业存在监管真空。不少挂靠在西咸新区秘书公司的企业，其经营场所在西安城区，存在西咸新区没法管、西安城区工商所还不知道的“两不管”情况。三是有的企业利用“一址多照”进行避税与偷税行为。雁塔区一私营企业，又注册一个体工商户，在缴纳增值税时，将个体工商户的物耗全部计入私营企业进行逃税。朱雀路副食批发市场一商户办理三个执照，利用国家对月销售额不超过3万元的小微企业、个体工商户暂免征收增值税、营业税的优惠政策进行避税。四是“一照多址”中有些企业不按规定办理备案手续，逃避监管。如：咸阳“老银匠”有六个分店，其中三家没有办理备案手续。另外，“一照多址”仅适用同一县域内的企业，受益企业有限。五是误认为放宽住所登记就可以不执行有关行业对住所的特殊要求。如一些娱乐场所设立在住宅楼、商住楼或距离中小学不足200米的地点，存在安全隐患。六是将城中村和郊区小产权房等非法建筑作为住所登记地。七是住所登记在住宅的市场主体纠纷增多。住宅申请登记为住所的，需要居委会或物业盖章同意。有的居委会或物业不给盖章，有的盖章收费（盖一个章，西安收600到800元、咸阳收200到400元），有的还将水电费、物业费涨了两到三倍；住宅内经营出现噪音、油烟污染、楼内环境脏乱、用电量负荷大、出入小区人员混杂导致安全隐患等问题，对周边居民影响较大，纠纷明显增多。八是监管部门对住宅区内企业进行检查缺乏法律依据，出现“进门难”的问题。
（二）注册资本改革方面
利好之处：首先，降低了初创企业，特别是资金缺少企业的准入门槛。其次，有利于增强企业的自主自律意识，正如有的老板所言“我的企业我做主”。第三，有利于投资者根据业务需要安排资金，节约了资金占用成本、验资时间。同时，也不存在企业虚假出资、抽逃出资情况。
存在问题：一是注册资本虚增，增加了对市场主体实力的判断难度。注册资本认缴制后，利益相关方需要综合考察判断企业实力和规模。我省2014年注册资本增长率是注册户增长率的5.4倍。个别企业注册资本过亿元，认缴期限长达50年，主观上为了显示企业实力但很少考虑后果。咸阳某小企业注册资本10亿元，如果有问题最大就要承担10亿元责任。二是有的依照行业规章，仍然实行注册资本实缴制度。如住建部门仍审验建筑资质注册资本，一级5000万元，二级1000万元；如税务部门，仍依据注册资本数额征收印花税。三是注册资本认缴制后，税务部门按照注册资本提供发票，有的市场主体“真票虚开”非法牟利。
（三）先照后证方面
利好之处：首先，实现了工商注册便利化，有利于获得市场主体资格。企业取得营业执照后，就可进行申请行政许可、银行开户、建设厂房等项开业筹备工作；对于不需行政许可的项目，即可开展生产经营活动。其次，简政放权、精简部分许可事项，降低了企业准入门槛，节约了企业办证时间和租房空置费用。如咸阳百姓乐大药房连锁公司过去3人专门办证，一证花费近2月时间，现在只需一人，还节约1个月时间，也节约1个月房租。第三，倒逼了行政审批制度改革，促进了政府从过去的“严把进口”、“以审代管”转变为“宽进严管”、“重在监管”。
存在问题：一是“有照无证”和非理性注册的虚户明显增多。咸阳“先照”后，成功办理后置许可的企业仅为50—55%。二是存在“有照无证”经营现象。企业不办证、许可部门不了解也未纳入监管范围，存在“无证经营”，主要表现在网吧、娱乐场所、城中村小旅馆等。三是后置许可目录清单尚未出台。工商部门只能告知原有前置改后置的许可事项，没法告知其他许可事项。有企业不知道要办许可证且已购了设备，租了房子，企业不但不认为是无证经营，反而质疑政府的公信力。四是除法律法规和国务院决定规定之外，以规章、规范性文件等设置前置审批事项。如西安市政府〔2014〕8号文件，增加环保部门前置许可审批事项，涉及文化、药品、餐馆等行业且收取费用，一般小饭馆收费几千元，大的几十万元；《西安市城市机动车辆清洗管理办法》（2004年修订）要求市政管理部门前置审批等。
（四）市场监管改革方面
利好之处：首先，有利于宽进严管配套政策落实，构建与权责统一的市场监管体系，推进企业诚信制度建设加强企业自律。其次，有利于创新监管方式，促进部门信息共享、联动响应、联合执法，提升监管效能。第三，有利于明晰政府部门审批权限、责任范围和监管职责。
存在问题：一是政府管理思维和管理方式转变滞后。有的部门仍有强调“以审代管”；日常监管不到位，出了问题就搞“突击”监管、搞“大检查”、“以罚代管”。有的对“谁许可、谁监管、谁负责”搞变通，只审批、不监管。有的行业不需审批，主管部门也不监管，如投资咨询业没有行政许可事项和注册资金的限制，有关主管部门监管责任不到位，许多超范围经营非法集资，去年下半年以来，西安、咸阳出现投资公司跑路潮。二是“照”、“证”衔接不畅，出现监管盲区。负责办“照”的工商部门与负责办“证”的行业部门信息不对称，存在“照”、“证”办理脱节和监管盲区现象。三是信用平台建设不到位。省发改委的信用信息平台与省工商局的企业信用信息公示系统已经联通共享，但与人民银行征信系统尚未有效衔接。多数部门尚未建立行业信用信息系统，有的部门信息推送和更新不及时，有的部门存在部门保护主义对提供负面信息心存顾虑。四是新政策与有些法规发生冲突，导致市场监管遭遇两难。如《刑法》规定有虚报注册资本罪、虚假出资罪，《营业性演出管理条例》和《娱乐场所管理条例》等相关内容与文化市场许可事项前置改后置冲突等，“谁审批、谁监管、谁负责”与《无照经营查处取缔办法》规定相矛盾。如咸阳大众药店个改企后，个体名称注销了，新企业设立了，但药监部门在审批许可证时不认可，最后市长协调才解决。五是后续监管办法尚未出台。深圳制定了51项市场后续监管办法，我省还没有相关办法出台。六是基层面对审批权限下放，存在监管力量、能力与强化事中事后监管不匹配的问题。另外，有的审批权下放了，但执法权没有下放，如咸阳秦都区反映，燃气具安全监管职能由市上下放到区上，但区上无执法权。有的地方存在地方保护主义，监管不力，如质监局下划地方后，2014年查处假冒伪劣案件比2013年少一半。
综上所述，商事改革是一场政府自身改革，对于理顺政府与市场关系、强化市场主体地位，意义重大。目前暴露的一些弊端是不可避免的，也必将在深化改革中不断解决。调研过程中，深刻感受到商事制度改革是深化行政体制改革的先手棋、当头炮，牵一发动全身，中央顶层设计逻辑严密、环环相扣，改革必须统一领导、部门协同、系统推进。
三、相关政策建议
（一）宣传培训，推动政府、部门、市场主体观念转变。这是推进商事制度改革的关键。一是加大社会宣传力度。充分利用各种传媒，以通俗易懂的语言文字，全面细致客观解读商事登记制度改革宽进和严管的主要内容，同时强调拥有营业执照只是具有主体资格未必具有经营资格的规定，转变市场主体及群众认为工商部门管理一切工商活动的观念，纠正群众对于注册资本、先照后证、住所登记等方面的错误理解，培养市场主体诚信意识、自律意识、负责意识。二是加强对各行业监管部门的培训。转变政府行政理念和职能，进一步理清政府、市场和企业权责及其界限，解决政府干预过多和监管不到位的问题，将过去那种对企业保姆式管理转变到当好裁判、加强监管、维护市场秩序上来。强化法治意识，在全社会牢固树立“你的公司你做主，你的责任你承担，我的工作我做好，谁的事情谁负责”的理念。
（二）简政放权，开出“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”。这三张“清单”，是深化行政管理体制改革，也是推进商事制度改革的重点。一是拿出“权力清单”。明确政府应该干什么，“法无授权不可为”。对经过5批次清理拟保留386项行政许可项目实行目录管理并尽快公布实施。以后结合国家取消下放审批事项逐年更新发布。市县级政府要梳理承接、取消、下放审批事项，参照省上做法实行目录管理，逐年更新。工商登记部门在市场主体注册登记时，对许可证办理和许可项目监管部门进行双告知，监管部门也要在企业信用信息公示系统主动认领。做好与商事改革衔接，及时修订前置改为后置的相关行业许可事项的法规。二是理出“责任清单”。省编办、省法制办、省工商局按照“谁审批、谁监管”、“谁主管、谁负责”的原则明确各相关市场监管部门的监管事项“责任清单”，不仅是前置、后置审批事项，还要包含按照法律法规及部门“三定方案”对其他依法不需要审批但应实施监管的事项。三是紧盯国家制定负面清单进展情况，适时给出我省禁止和限制投资经营行业的负面清单。
（三）强化责任，制订实施商改后续监管办法。制订后续监管办法是当务之急，也是推动政府管理模式由重审批、轻监管和以批代管向强化事中事后监管落到实处的抓手。这方面深圳市走在全国前列，值得学习借鉴。一是省编办、省法制办、省工商局牵头，各市场监管部门按照责任清单逐项制订监管办法。二是明确监管办法的必备要素。具体包括：监管职责（监管事项范围、监管对象、监管方式）、监管依据、监管机制（监管程序、监管措施、频次要求、抽查比例）、信用监管、协同监管、联动机制、救济处理等内容。三是监管办法经省编办、省法制办、省工商局等汇总审核后按程序批准公布实施。四是建立对监管部门的问责制度，加大对不作为惩处力度，促进牢固树立“法定职责必须为”的理念。五是加强监管执法队伍建设。通过结构调整，充实一线专业队伍，加强对基层监管人员的专业知识培训，强化职能部门监管能力。
（四）互联互通，促进市场主体信息交换共享。信息公示、信用约束是新型监管模式核心，加强信息平台建设是商事改革的基础性工作。一是依托并改造扩能“省公共信用信息交换平台”，以人民银行的征信系统和省工商局市场主体信用信息公示系统为基础，以各市场监管部门许可审批、监管信息为重点，形成自成系统又互联互通、信息共享的全省统一市场信用信息平台。二是建立信用信息推送机制。市场监管部门在履行职责中形成的有关企业登记注册、变更、违规违法、失信及惩戒记录等信息要及时推送到信息平台。三是加强信用信息的使用，严格落实失信惩戒措施。推行企业综合信用信息等级评价制度，支持信用优良企业发展，加大对载入“经营异常名录”和“黑名单”的商事主体及法定代表人、高级管理人员等的制裁力度，落实“一处失信、处处受限”的惩处措施。四是及时公示部门回应有关舆论监督、群众举报市场主体的违法违规行为的受理和查处情况，发挥社会监督作用。
（五）针对问题，及时化解改革中存在的具体矛盾。一是加快电子审批和工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”试点。大力推进全程电子化登记管理方式。加快推进“一口受理”试点。二是制订住宅区经营管理办法。按照正面清单方式明确允许经营的行业及规模，明确市场主体扰民行为查处办法，切实保障居民合法权利。同时要禁止街道办事处、居（村）委会、社区、物业公司开具证明收费行为，禁止变相提高物业费、水电费等。三是制定《陕西省商务秘书企业登记管理试行办法》。对商务秘书公司的住所、服务范围、职责进行规定，更好地为小微企业服务。四是突破“一照多址”企业住所和经营场所或分支机构在同一县域的限制，探索允许符合条件的企业在省级、市级范围设立分支机构、统一纳税、统一年报。
课题组组长：杨三省
副组长：寇全安
课题组成员：（省工商局）叶 弘 苟新利 (省政府研究室）周维强 马丽萍 田新华 梁华强
执笔人：马丽萍 田新华 梁华强
