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党建引领 “三治”融合 开创基层社会治理现代化新局面
——旬阳县基层社会治理路径创新调研
来源: 秘书处 日期: 2018/12/11 作者: 省政府研究室  

    社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2015年以来,旬阳县深入贯彻习近平新时代治国理政思想,不断加强和创新社会治理,积极探索党建引领、“三治”融合基层治理新路径,创新制度机制,提升能力成效,促进了县域全面发展。2017年,全县实现生产总值159.87亿元,增长10.5%,城乡居民人均可支配收入分别达到27942元、9414元,增长8.3%、9.4%。旬阳县先后荣获全国文化先进县、文明村镇建设示范县等称号,其实践探索和经验做法具有较强的借鉴意义。

    一、党建引领、“三治”融合的依据基础和路径架构

    旬阳县地处秦巴山区,得便于较好的资源禀赋、区位交通等基础优势,以及工业化、城镇化带来的有利先机,县域经济发展快速崛起,居于全省前列,同时也对县域社会治理提出了新的课题。如何遵循社会发展规律,加强社会有效治理,县委县政府坚持以习近平新时代治国理政思想为指导,决心从基本县情和发展实际出发,解放思想、改革创新,走出一条党建引领、“三治”融合基层社会治理新路子。

    (一)党建引领、“三治”融合的依据基础

    社会治理重点在县域,难点也在县域。旬阳县积极落实中央政策、借鉴历史经验、体现法治精神、坚持问题导向,深入推动县域基层社会治理路径创新。

    一是以习近平社会治理系列重要思想作为基本遵循。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,着眼推进国家治理体系和治理能力现代化,不断加强和创新社会治理,强调“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平”“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”等一系列社会治理思路和目标,形成了习近平新时代中国特色社会主义思想,成为我国推进社会治理现代化的基本遵循。旬阳县委深入贯彻习近平社会治理新思想,切实贯穿到基层社会治理的具体实践中。

    二是以我国基层自治法律和社会治理传统作为基础依据。上世纪八十年代起,我国逐步完善了城乡基层社会治理法律制度,出台了《城市居民委员会组织法》《村民委员会自治法》,赋予了城乡基层居民自我管理、自我教育、自我服务等社会自治权利,成为我国基层社会治理依据的基本法。不仅现代基层社会治理实行自治制度,我国自古以来就有自治的基层社会治理传统。“郡县治,天下安”,县以下均由宗族自治,依靠乡绅、族长等社会力量落实中央精神、传递民情民意、处理社会矛盾、调节社会关系,是一种“皇权不下县”的社会治理方式。这种传统的社会治理方式在今天仍有一定的积极意义。为此,旬阳县在认真落实现行基层自治法基础上,积极借鉴我国社会治理优良传统,大力推进基层社会治理路径创新。

    三是以应对基层社会治理面临的新挑战作为实现目标。新的历史时期,随着经济的快速发展,带来了社会发展的多元化,基层社会治理面临新的问题,带来新的挑战。从旬阳县域看,一些农村村民自治不力,村规民约不合法、不遵守,一些宗族势力以各种方式和手段影响农村基层政权,扰乱农村经济发展和社会秩序;一些农村法律意识淡薄,基层干部不依法办事,侵害群众利益的行为时有发生,自身难以服众并得到群众信任,群众宁信访而不信党、不信政、不信法,日益增长的法治诉求与落后的法治教育宣传矛盾突出;一些农村人口大量外流,乡间人情淡漠,往来缺乏真挚,优秀文化、文明乡风、社会公德淡化,德治教化作用缺失,迫切需要在党的坚强领导下,加强自治、德治、法治的有机融合和共同作用,以实现基层社会的全面有效治理。

    四是以加强基层党的建设作为政治保障。党的坚强领导是基层能否实现发展稳定的关键。只有加强党的建设,提升党的核心领导能力和党员干部模范作用,才能引导、领导各类基层自治组织建设,以推动各种基层自治事务健康顺利运行。旬阳县针对制约县域发展稳定的诸多因素,坚持把从严治党作为龙头和重点,下大力改进少数基层党组织不同程度存在的核心领导作用不强,党员干部政治意识淡化、表率作用不好、作风不正不实等问题,不断强化基层党的核心领导、党员干部事业心责任感与模范带头作用,旨在以党建为先导,进一步转党风、促政风、带民风。

    (二)党建引领、“三治”融合的路径架构

    着眼解决现实问题,实现社会稳定和谐,旬阳县通过深入调研,明确了基层社会治理的思路和方式,即以党建为引领,以自治为根本,以德治为基础,以法治为保障,进而形成核心明确、系统合理、群众接受、务实管用的路径架构。

    党建为引领。坚持党对基层社会治理工作的核心领导,加强党的全面建设,着力提升班子凝聚力、战斗力、感召力,强化党员干部党性、作风、能力,通过发挥党组织战斗堡垒作用和党员干部模范带头作用,将党的领导贯穿到基层社会治理全方位、全过程,推进事务活动,解决现实问题,不断实现党坚强领导下的有效治理。

    自治为根本。在基层党组织的统一领导下,围绕自治目标,遵循自治法律,搭建自治平台,健全自治制度,完善自治公约,发动和组织群众积极参与自我教育、自我管理、自我服务、自我监督,切实保障群众合法权益,不断激发群众创造美好生活的内生动力。

    德治为基础。以优秀传统道德文化教育群众,在全社会培养精神文明风尚,并通过以评立德、以文养德、以规促德,促进群众强化道德观念,纠正失德行为,自觉守法遵纪践约,不断实现公共道德约束下更高层次的自治。

    法治为保障。以法治为底线,维护社会公平正义,不断提高群众知法、懂法、守法意识,引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。同时加强基层调解工作,建立基层调解委员会,融合人民调解、行政调解、司法调解三种力量,分层次开展调解服务,及时、依法、有效处置和化解群众经常性矛盾纠纷。

    二、党建引领、“三治”融合的探索与实践

    在明确思路的基础上,旬阳县着手在全县范围内实施党建引领、“三治”融合实践创新,通过以实践检验完善思路,以成熟的思路正确指导实践,积极探索基层社会治理新路径,取得了县域社会治理明显成效。

    (一)以党建为引领确保“三治融合”有序有力顺利推进

    通过加强党的建设,不断提升党的核心领导作用和党员干部模范带头作用,为基层社会治理统一领导、有序实施、有力推动提供坚强的政治保障。一是以“党建+”加强党的全面领导。在实施乡村自治中,对村级成立的村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁赌禁毒会等群众性自治组织,均由支部书记或村委会主任担任会长,确保党的全面掌控。同时,运用“党建+”方式,积极培育各类载体,并以党员干部推动、龙头企业带动、现代园区牵动等“六动”模式,使群众依靠党组织参与市场经济,获得稳定收益。目前全县169个贫困村,培育载体653个,使1.2万户3.8万贫困群众受益。二是以“服务型党组织”建设联系服务群众。发挥党组织服务职能,加强镇便民服务中心和村(社区)党群服务中心建设,整合相关资源,建立电商、医疗、金融等便民服务站点,为基层群众提供及时便捷的公共服务。同时,开通“便民服务热线”,制作“便民服务牌”发放到户,确保群众诉求通畅,实现便民服务无盲点,服务群众零距离。三是以党员干部作表率示范带动群众。通过“三亮”(亮岗位、亮职责、亮承诺),加强党员干部自我约束,倒逼责任落实,方便群众联系,欢迎群众监督,激发先锋模范带头作用;通过“三晒”(晒成绩、晒亮点、晒问题),检验干部能力素质,聚焦工作落实,营造争先创优、干事创业良好氛围;通过“三表率”(党性修养作表率、履职履责作表率、纪律作风作表率),要求党员一级做给一级看,一级带着一级干,提升自身形象,使党员形象“亮”起来。

    (二)以自治为动力激发群众自我治理积极性、主动性

    坚持把自治作为基层社会治理的基本形式和治本之策,将行政管理“有形的手”与群众自治“无形的手”无缝衔接,更好地实现基层群众自我教育、自我管理和自我服务。一是建立健全自治组织。在党支部的领导下,以村(社区)为单位,由群众推荐老党员、老干部、道德模范、“两代一委”等德高望重、处事公道、作风正派的群众代表组成道德评议委员会。由镇党委和村(社区)党支部牵总搭台,镇政府领导、机关干部和县直部门下派联村包户干部组成基层行政力量全程介入,法庭、派出所、司法所、监察室、律师等司法力量全程协作,人民调节组织和乡贤组成道德力量全程参与,共同成立乡村调解委员会。目前全县建成县级调解中心1个、镇级调委会21个、村级调委会305个、村级调解小组1805个,各类人民调解组织2143个,选聘人民调解员7695人。二是修订完善村规民约。针对当前农村社会存在的红白喜事泛滥、环境卫生脏乱、邻里关系不睦等不良风气,按照依法、简洁、易行的原则,着重在“规”和“约”上下功夫,在“接地气”、能管用上做文章,经过群众充分讨论,对村规民约重新修订完善,并印发入户,张贴挂墙,使村民自治广泛知晓,有规可依。目前全县305个村依法制定和修订《村民自治章程》《村规民约》,推进了依法立规、以规治村。三是鼓励参与公共事务。健全村民会议和村民代表会议制度,建立决策让群众参与、实施让群众监督、成效让群众评议的村务管理机制。大力开展“四民主两公开”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,村务公开、财务公开),鼓励群众积极参与村级事务,使基层民主选举更加规范,民主决策更加有效,民主管理更加有序,民主监督更加多样,充分调动了群众依法自治的积极性、主动性、创造性。

    (三)以德治为目标敦化乡风民俗厚植新风正气

    针对农村基层大操大办、盲目攀比、缺孝失贤、比贫等靠等陈规陋习和不良风气,在实施立家训家规、传家风家教、定民约村规等正面引导的基础上,坚持以道德评议为有力抓手,促进以评立德、以规促德,不断敦化旧习俗、厚植新民风。一是开展“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议。以村(社区)为单位,动员村中“公道正派、威望较高、敢于直言、热心公益”的老党员、退休老干部、该村县镇人大代表、村民代表、乡村精英等乡贤组成道德评议委员会。通过“群众说”,召开道德评议会,把群众中存在的好人好事和失德失范的突出问题摆出来,明确要解决的问题,奠定论理评议的基础;通过“乡贤论”,找准问题的症结,通过乡贤精英摆事实、讲道理,进行论理劝教,明辨是非曲直,解决实际问题;通过“榜上亮”,设立“善行义举榜”和“曝光台”,对先进典型褒扬,对后进事例进行曝光,并落实帮教措施,强化群众监督,实现“好坏大家评、落后大家帮”,树立见贤思齐,鞭策后进、激发群众内生动力的目的。三年来,全县共开展“论说亮”道德评议1859场次,评议出先进典型2437人次、后进典型1596(件)次,设立“善行义举榜”“曝光台”316处,帮助转化后进群众1304人,形成了遵纪守法、诚信知理、互助友善、崇德孝仁的良好社会生态。二是广泛开展“立家训家规、传家风家教”活动在全县15万余户中广泛开展“传百姓家规、立百姓家训、正百姓家风”活动,通过村组会议形式,让群众在本姓氏家谱中寻找好家训、好家规,结合社会主义核心价值观,制定自己的家规家训格言。同时创办“旬阳县国学教育基地”,举办好家风好家训“宣讲传颂进万家”活动,开展“小手牵大手、家规一起守”家训家规进校园活动,让孩子谨记家规,传承家训。围绕“两学一做”学习教育,开展党员干部“立家规、传家训、正家风”活动,党员干部以良好的家风带民风、促政风、清党风、反“四风”。让家规家训时刻警醒规范党员、领导、干部、群众自身的言行,营造文明家庭修身、齐家之道,使名人家训家规家风飞入寻常百姓家。三是大力推动“诚孝俭勤和”新民风建设。从广大群众呼吁强烈的乡风民风问题入手,在大力弘扬忠、孝、仁、义、礼、智、信中华传统美德和讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同等核心思想理念的基础上,提炼形成 “诚孝俭勤和”为主要内涵的新民风建设,以“道德评议、移风易俗、文化传播、文明创建、诚信建设、依法治理”六大活动为抓手,聚焦2.5万名公职人员、1.6万名工商能人、5.5万名青年学生、8万名家庭主妇、5万名受保对象带头引领新民风,实现横向到边、纵向到底的全民行动,扬善抑恶、扶正祛邪,以良好的社会风尚浸润滋养广大群众,不断提升全县人民的道德素养和文明素质,创造一流的扶贫工作环境,形成强大的脱贫攻坚正能量。

    (四)以法治为保障促进基层社会治理不断提升新水平

    坚持法治思想,广泛教育群众提高法律素质,依法维护权益,并以法律为底线,融合人民、行政、司法三种调解方式,分级分类处置社会矛盾,做到防患于未然,提升了基层社会治理法治化水平。一是加大普法宣传力度。采取深化“法律六进”“板块普法”活动,开办“讲理说法”电视专栏,创新互联网+普法新机制等举措,不断提升普法宣传成效,教育群众自觉守法;全面落实“一村(社区)一法律顾问”制度,法律顾问每月至少到村(社区)工作一天,每季至少举办一次法治讲座,定期开展法律咨询服务,协助处理涉法事务,全县广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治意识明显增强。二是开展“三力联调”化解矛盾纠纷。针对广大群众法治意识淡薄,遇事信访不信法的问题,将司法调解、行政调解、人民调解力量整合为一体,突出“三力联调”作用,将矛盾纠纷合情合理合法化解在乡村一线,变群众上访为干部下访,对多次调解无效的矛盾纠纷引导当事人依法诉讼,对影响公共安全、生态环境等公共利益案件直接启动“第三方”公益诉讼程序,通过开展“乡村调解”法治教育,广大群众培育成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维和法治方式。白柳镇唐家院村通组水泥路工程发生纠纷问题,在解决中乡贤邻里组成人民调解组,镇领导、机关干部和县直联村包户干部组成行政法庭,司法所、律师等组成司法调解组,三方全程参与,就事论理明辨是非,最终双方在调解现场达成和解,避免了“对簿公堂”和可能出现的矛盾激化。目前全县越来越多的社会力量参与到矛盾纠纷的协商处理中。矛盾纠纷多元化的化解机制,使更多的矛盾纠纷化解在基层领域、解决在萌芽状态。三是开展“打五霸”“抓八治”依法行动。以治恶、治霸、治闹、治缠、治挟、治赖、治横、治奢“八治”为抓手,以打击车霸、路霸、沙霸、街霸、村霸“五霸”等违法份子为着力点,保持高压态势,依法严打“盗抢骗”“黑恶邪”“黄赌毒”“高利贷”等违法犯罪行为;建立信访办理评判核查机制、“有理越级上访”责任倒查机制、信访事项办理书面结论机制、重大信访人民公开听证制度等四项信访工作机制,深入推进“阳光信访”“责任信访”“法治信访”化解信访积案,规范信访秩序,坚持集中打击和专项整治相结合,始终保持对暴力犯罪涉众型经济犯罪持续打击的高压态势,不断增强人民群众的安全感、幸福感。

    旬阳县党建引领、“三治融合”基层社会治理实践探索和路径创新,厚植了新风正气,重塑了乡村秩序,民风民治为之一新。

    一是社会发展环境持续向好。到2017年底,全县刑事和治安案件发案率同比分别下降16.67%、43.6%,可防性案件同比下降24.4%,信访总量同比下降24.3%,公众安全感上升到95.82%。先后授予“全国法治宣传教育工作先进县”“全省维稳工作先进县”等荣誉称号。

    二是典型示范正能量凸显。近三年来,全县用先进典型榜样力量激发群众树立正确的世界观、人生观、价值观,先后涌现出“陕西好人”8人,“旬阳好人”40名,“安康好人”8名,美德少年36名,好婆婆、好媳妇、最美家庭等37名(户),荣登“陕西好人榜”9名,“中国好人榜”2人。全县贫困户中评出先进典型2437人,帮教转化1304人。

    三是“诚孝俭勤和”新民风彰显。2017年底,全县有2万多名党员成为新民风建设先锋队、排头兵,教育“等靠要”群众4100多人次,自愿放弃贫困户“帽子”442户,扭转打牌、喝酒等不良风气,倡导新民风、普及新技术、发展新产业,在全社会形成了你追我赶争先致富的良好风气。

    目前,面对基层社会治理任务的长期性、复杂性、艰巨性,旬阳县党建引领、“三治融合”实践创新还有待进一步加强和改进。

    一是加强“三治融合”人员队伍建设。有序培养道德委员会委员,在村(社区)党支部的领导下,定期推选德高望重的老党员、老干部、道德模范、人大代表、政协委员等“乡村精英”加入道德委员会。培育壮大专业性调解人员队伍,积极组建各类人民调解组织,加强各调委会专职调解员的选聘工作。

    二是建立“三治融合”长效工作机制。争取以政府购买服务等方式给专职调解员每月发放定额补贴。建立“以案定补”机制,加大对调解成功案件的调解补贴,确保调解员队伍持续稳定发挥作用。

    三是推动自治、德治、法治“三治”无缝对接。探索将人民、行政、司法“三力联调”制度化、程序化,夯实镇村调解责任,强化法院在群众矛盾纠纷化解中的“最后一道防线”堡垒作用,实现矛盾纠纷一站式受理、一厅式调处、一条龙衔接的调解模式,不断提高调解公信度,下大力节约社会治理成本。

    三、党建引领、“三治”融合创新实践值得借鉴 

    和谐稳定的社会秩序,关乎百姓切身利益,影响国家长治久安。旬阳县以党建为引领,促进自治、德治、法治有机融合,共筑严密的基层社会治理体系,自觉践行了党的十九大社会治理精神和乡村振兴战略要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的积极探索,也是基层社会治理路径创新的生动实践,给予我们以深刻启示。

    一是基层社会治理必须坚持以党的领导为核心。党在基层社会的影响力,既是党永葆强大生命力的根基,又是基层社会和谐稳定的有力保证。旬阳县坚持以党的领导为核心,把党的政治优势和组织优势化为基层治理优势,着力解决乡村社会“散”的问题,从制度的顶层设计到活动的具体实施,从组织架构、干部配备到经费保障,充分发挥核心引领作用,以党建科学化促进基层治理现代化,同时整治了党员干部作风,密切了党群关系,夯实了基层基础。旬阳县的实践证明,基层社会治理必须坚持以党的领导为核心,才能统筹引领广大党员干部发挥先锋模范作用,引导居民自治组织、群团组织和社会组织共建互融、协同推进社会治理现代化。

    二是基层社会治理必须坚持人民群众的主体地位。群众自治是基层社会治理体系的有机组成,也是基层社会治理的基本目标和最终落脚点。旬阳县坚持以人民为中心的治理理念,立足以实现公共利益最大化为前提,把传统的乡贤自治、村规民约治理方式与现代社会治理要求有机融合,充分发挥乡贤、老党员、退休老干部、村民代表、乡村能人等群众精英的影响力,充分利用乡情人情的感染力,运用身边人评议身边事的说服力,引导群众参与乡村自治。基层是一个“熟人社会”,牵涉的利益群体多元纷杂,只有坚持政策普惠性,画好“同心圆”,才能得到群众的信任和支持,才能充分激发群众建设美好家园内生动力,从根本上实现自我教育、自我管理、自我监督的村社自治目标,为乡村振兴战略奠定坚实基础。

    三是基层社会治理必须坚持标本兼治综合施策。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是乡村振兴战略的本质要求,也是推进基层社会治理现代化的重要基石。旬阳县综合运用刚性管控、柔性服务和理性调和的手段,标本兼治、综合施策,以“法治”增强全民守法意识,保障社会公平正义;以“德治”弘扬正能量、贬斥假丑恶,促进社会公序良俗;以“自治”让群众动起来,成为乡村治理体系中的主体,合情合理合法地将矛盾化解在基层,有效解决了服务群众“最后一公里”问题。旬阳县的实践证明,“法治”“德治”“自治”既相辅相成又互为依托,只有三者深度融合发挥作用,变“单向管理”为“双向互动”,由“单一治理”向“综合治理”转变,才是夯实基层基础的固本之策。

    四是基层社会治理必须坚持因地制宜制度创新。创新是推进社会治理的动力和灵魂,是提高基层社会治理针对性和实效性的根本保障。旬阳县坚持顶层设计与摸着石头过河相结合,立足陕南地区经济社会发展实际,创新建立了“三治融合”“道德评议”、“三力联调”等机制,以战略视野把握基层社会治理发展规律,从实践角度对治理方式进行创新和提升,切实将中央的顶层设计转化为规范化的规章制度和可操作的政策措施,形成由点到面的“溢出效应”,走出了陕南地区基层社会治理的新路径。当前我省基层社会发展还不平衡,只有坚持因地制宜,积极推进思维创新、制度创新、方法创新,加强精细化、高效化治理,才能使“乡风文明、治理有效”在基层落地生根。

 

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