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以“放管服”改革为牵引 带动营商环境全面优化提升
来源: 秘书处 日期: 2019/5/16 作者: 省政府研究室  

    近期,我们就全省转变政府职能、深化“放管服”改革有关情况进行深入调研,对当前面临突出问题分析研究,并提出相应对策建议。

    一、深化“放管服”改革进展情况

     (一)持续推进行政审批改革。省级行政审批总量精简67.52%,其中行政许可项目由684项减少到343项,精简49.85%。确定100项行政许可事项,在自贸试验区和省内国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区、国家级新区开展“证照分离”改革试点。集中向自贸试验区委托下放省级管理事项217项。探索相对集中行政许可权改革,在35个市(县区、开发区)全面推行审批与监管分离的集中审批模式,通过组建行政审批服务局实行“一枚印章管审批”。

     (二)全力优化投资审批流程。制定《陕西省清理规范投资项目报建审批事项实施方案》,报建审批事项由57项减少为33项;其中保留25项,整合25项为8项。及时规范所涉报建事项材料清单,投资项目在线审批监管平台实现企业投资项目从立项到竣工验收所有审批事项全程网上申办,截至一季度全省累计通过在线平台申报项目57607个,居全国12位,审批事项办理数量全国第5。西安市对城六区房地产项目试行施工许可并联审批,申请材料由87项减少至20项,涉及图章由21个减少至15个,审批时限由15个工作日缩短为12个工作日,实际办结时间平均为8个工作日。杨凌示范区建立了“3535”行政审批效能体系,即3个工作日办结营业执照,5个工作日办结全部类型不动产登记,35个工作日办结建设工程施工许可。

    (三)深化商事制度改革。全面铺开“微信办照”,微信办照量占比达到20%左右,最快30分钟完成注册。推进工商登记全程电子化改革,下放企业登记权限,提高企业名称登记效率。实施“多证合一、一照一码”改革,整合15项涉企登记备案事项,实行“七证合一、八项联办”。在企业、农民专业合作社“五证合一”和个体工商户“两证整合”改革基础上,将49项涉企登记备案事项整合到营业执照上,实现“54证合一”。创新推进个体工商户登记制度改革试点,推行“名称现场提供、住所自主申报、登记信息口述、当场核准发照”登记模式。对未开业企业和无债权债务企业实行简易注销改革,3个工作日内办理完结。截至2018年一季度末,市场主体总量达到243.18万户,市场主体数量居全国第15位。

    (四)全面降低企业成本负担。出台部分收费基金优惠政策,全年可减轻企业和社会负担20亿元,力争实现涉企行政事业性收费“零收费”。取消、降低部分经营服务性收费,年可为企业减负1亿多元。降低用能和物流成本,年可减轻用户电费负担18亿元以上、天然气负担约1亿元。全面清理规范涉企经营服务性收费,坚决整治违规收费行为,减轻企业负担6.3亿元。

    (五)创新政务服务方式。采用“统分模式、两级建设、三级使用”加快互联网政务平台建设,实现不同系统间的用户实名认证和数据交换共享功能,推进政务服务事项一网通办。推广“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式,制定并公开行政许可事项办事指南,取消办事材料兜底条款,构建“流程最优、期限最短、成本最低、服务最好”的政务服务新机制。持续深化“减证便民”,在全省范围内全面开展证明事项和盖章环节清理工作,探索证明事项和盖章环节清单管理制度。西安高新区发布“最多跑一次”事项465项,推行“容缺受理”机制。阎良区推行重大项目建设代办服务制,汉能移动能源产业园项目从洽谈对接到正式签约仅用时49天。

    二、需下力气破解的新老问题

    (一)“放”的精准性、前瞻性有待提高。全程电子化实施中所必须的企业名称自主申报制、住所(经营场所)申报制等尚无具体的法律法规支撑,为改革带来一定困难。各级部门在权力下放中任务重、责任大的事项放得多,“僵尸权力”、群众关注度不高的事项放得多,一些“空放”的权力常年处于无业务开展状态。如,草种生产经营许可、一般保护野生动物狩猎证核发、船舶载运危险货物许可等行政审批事项,许多市县常年无办件量。对一些地域性强的审批事项是否纳入本级政府行政许可事项缺乏统一标准和审批基础,但在督查中却作为承接落实不到位问题要求整改,放权灵活性不足。

    (二)创新举措联动性、协同性有待增强。一些改革措施与现行管理制度不兼容,面临着理顺新旧管理制度的难题。如,我省于2015年1月取消了“总投资5000万元以下国家鼓励类内资项目进口设备关税确认”非行政许可审批项目,而西安海关依据《中华人民共和国海关法》和《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》(国发(1997)37号)仍执行凭省级发展改革部门出具的《国家鼓励类内资项目确认书》办理项目备案登记及设备进口减免税手续的规定,影响企业正常享受国家相关免税。在开展相对集中行政许可权改革中,如何理顺与原有管理部门之间关系成为新的难题。如,一些区县为深入推进行政审批相对集中改革,创新性地把市场主体注册登记权下放给行政审批服务局,但与工商管理总局现行规范要求相背离,如何划分创新与规范边界,理顺行政审批服务局、工商管理局权责缺乏政策依据。

    (三)下放权力与基层权限、能力不匹配问题较为突出。部分下放的行政许可权保障措施跟进不及时,事权下放但相对应的执法权尚未同步下放,造成接不住、接不好等问题。如,陕西向自贸试验区下放省级管理事项217项,但由于自贸区、开发区管理体制多数没有社会管理权限,部分下放的社会管理事项难以有效落实,中国(陕西)自贸区6个分片区中仅有西咸、杨凌2个片区能够全部承接到位。陕西将“水生野生动物驯养繁殖许可”下放到县级水利行政主管部门,但县级水利部门未获得管理员权限,系统内办证信息无法录入、打印,不能完成证件办理,出现接不住的现象。一些下放的事项中由于业务性、专业性都比较强,而承接部门缺乏专业人才,对有关标准规定和政策把握不准,力量尚显不足。如,宝鸡市级卫计部门承接的“外国医师短期行医核准”事项无专业人才,很难以鉴别外国医师证真伪,存在下放权力接不好的问题。

    (四)政务服务事项标准化程度低。一是各级行政审批和公共服务事项的名称、标准、流程、申请材料等不统一,同一政务服务事项,在不同层级、不同区域,事项的名称、申请材料、办理时限等不统一,同一事项在不同区域的办理体验截然不同。二是“多证合一”改革涉企证照整合数量全国不一,各省分别就涉企证照进行梳理,但缺乏相对统一的标准和依据、整合证照不统一,给“多证合一”营业执照跨区域应用带来一定障碍。三是项目审批没有同一标准流程,各市县、开发区在项目报建审批方面,审批流程和需要企业提交的前置审批资料各不相同,给企业办事造成一定困扰。

    (五)政务基本信息共享还未实现全覆盖。中央明确要求公民、企事业单位和社会组织基本信息全国共享,但在实际操作中困难重重,严重制约了审批效能的提升。一是公民基本信息共享程度不高。我省推出“微信办照”等诸多创新举措,需通过微信进入自然人识别系统进行个人信息查询,但每次查询均需缴纳0.6元费用,不利于创新经验的复制推广。二是企业信用信息归集不全面,各部门涉企信息推送标准不统一,一些部门推送的涉企信息还存在缺项、不规范的问题,企业信息共享程度不高。三是部门间信息数据共享沟通不畅。“放管服”后相关行政部门不再出具“婚姻证明”、“单身证明”等材料,但在办理财产分配、征地拆迁对象认定、银行贷款、就业入职等具体事情时,要证的继续要,开证明的不给开了,导致群众不知所措,造成了新的办事难。

    (六)“双随机一公开”难度较大。一是随机抽查业务尚未实现真正融合,监管的合规性不足,监管行为缺乏依据标准。对于哪些事项可以确定为双随机事项,是按照取消、保留的行政审批事项为主还是以行政检查事项为主,没有明确标准,各地随机抽查事项清单各不相同。二是“双随机一公开”监管力量薄弱。承接下放权限较多的县级市场监管、住建、林业等部门面临执法人员紧缺的问题。如开展“双随机一公开”抽查工作,按要求部门必须由两名执法人员同时参与,但是由于县区监管部门人员有限,具有执法资质的人员更少,造成了无法抽取执法人员的窘境。三是跨部门、地域、行业的失信联合惩戒机制还不健全。许多企业失信行为未能得到及时、严厉惩处,一定程度上阻碍了社会诚信体系建设进程。四是“先照后证”实施后部门联动不足。各许可部门监管界限难以厘清,一些部门长期依赖“前置”把关,相应的法律法规和制度建设滞后,出现了立法或制度空白。如网络售假、网络欺诈、侵犯用户隐私等违法违规现象频发,因制度缺失而造成消费者维权困难。五是双随机抽查、原有的网格化巡查监管融合对接缺乏明晰制度安排。“多证合一”等鼓励创新创业政策实施后,一些不法分子钻市场准入门槛降低的空子,注册空壳公司、虚开增值税专用发票,严重破坏了正常税收秩序。仅靠双随机抽查比例太低、震慑不足,如何充分发挥网格化巡查监管优势还需政策进一步明晰。

    (七)市场主体退出机制尚不健全。随着商事制度改革的推进,市场主体进入门槛进一步降低,越来越多的个体工商户快捷方便地进入了市场,但企业开办简单、注销困难,特别是清算注销、工厂制企业改制,大量市场主体的退出成为新难题。部分企业反映,企业注销需要分别到税务、社保等部门办理相关手续,债权债务公告需45天,企业注销程序一般需要2个月以上时间,破产清算短则2年、长则3年,一定程度上影响了“僵尸企业”退出效率。

    (八)企业减负空间依然较大。一是企业税费负担依然偏重。如,资源税从价计征,但煤炭行业的井巷成本、塌陷补偿、利息支出等主要成本项目均不能在税前抵扣,行业增值税实际税负高达14%-15%,远高于其他行业。因国家征收低阶煤分质利用油产品(轻质化煤焦油)消费税,低阶煤分质利用项目均处于亏损之中。水利基金和印花税的征收,一定程度上限制了大宗贸易及物流业的经营规模。二是价格行为规范制度滞后,一些行业在价格放开后价格快速上涨,引起社会强烈关注和群众投诉。如,物业服务及交通工具停放收费放开管理后,因行业特殊性并未形成有效充分竞争,价格放开后又缺乏规范其价格行为的政策法规和行业管理规范,成为价格投诉热点和社会不稳定源。三是政策持续调整变化导致企业成本增加。如,消防建设标准不断提高,一些按照老标准建成投资项目,因消防验收依据新标准,企业项目难以通过消防验收。个别僵尸企业在清算或转让时,涉及原有划拨土地所有权变更问题,按原有合同规定还是现行标准补齐出让金,成为僵尸企业退出的难题。

    三、进一步深化改革的意见建议

    一是增强改革的协调性、联动性、精准性。强化对下放事权运行情况的跟踪监测,对基层承接有困难或很少用到的审批事项,根据实际情况适时予以调整、收回,不搞“一刀切”。因地制宜、分类推进行政审批改革,对一些下放基层、常年办件量为零的审批事项,予以修改和废除;对一些方便基层管理、企业和群众呼声较高、含金量高的审批事项加大下放力度。在下放审批事项时,同步在人才、经费、技术、装备等方面予以保障,杜绝层层往下甩包袱,确保权力下放能够接得住、管得好。对减证便民事项由上至下进行清理规范,逐级公布取消和保留的盖章和证明事项清单。

    二是加强综合监管、分类监管、智能监管。健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,推进违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,避免交叉重复或留空白死角。以法律法规的形式对“双随机、一公开”抽查制度予以明确,对适用主体、抽取比例、检查方式、操作流程、结果处置等具体事项予以规范,进一步提高“双随机、一公开”抽查制度的法律规范。加强对行业、区域的分类监管,健全随机抽查与传统监管协同机制,积极运用大数据、云计算、物联网等信息技术,强化线上线下一体化监管,提高监管效能。推广市场监管部门“一次出动综合检查多个领域项目”的做法,将专业监管和综合监管高效结合,提高监管效率。广泛运用大数据技术,增强预判、研判能力,提前发现违法违规苗头。

    三是全面推行政务服务标准化、信息化。加大信息资源整合力度,进一步完善政务服务信息共享和平台对接的标准体系,健全政务信息跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享机制,消除“信息孤岛”。对行政许可和公共服务事项,按照同一事项、同一名称、同一标准、同一流程的要求逐项进行梳理,实现同一行政权力事项名称相同、编码相同、类型相同、依据相同,实现不同地区同一行政许可和公共服务,企业和群众同一服务感受。加快制定“互联网+政务服务”技术标准体系,实现线上线下一体化运行,让数据多跑路、让群众少跑腿。

    四是进一步减轻企业负担。积极争取国家政策支持,进一步简化5000万元以下国家鼓励类内资项目进口设备减免税办理程序。降低煤炭企业资源税税率,进一步完善煤炭增值税征收办法,扩大煤炭企业进项税抵扣范围,减免轻质化煤焦油产品消费税。进一步优化企业简易注销登记流程,强化工商、税务、银行等部门信息共享、业务合作,持续推进企业退出制度创新。推动涉企、个人信息共享共用,强化企业经营异常名录、严重违法失信企业名单管理,推动联合惩戒备忘录措施落地,促进社会信用体系建设。

    五是充分发挥第三方服务机构作用。注重发挥中介机构、行业协会等第三方团体服务作用,针对基层人员和技术力量不足问题,积极构建机关雇员管理和政府购买服务制度。积极搭建“中介超市”,严格推行由业主、审批部门、公共资源交易等部门对中介机构服务质量的评价制度,对评价星级低的中介机构限制进入。充分发挥第三方评估作用,积极开展事前、事中评估和中期评估,建立问题清单、整改台账,不断敲钟问响、跟踪问效,进一步提升群众“获得感”。

 

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