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做大做强城市经济引擎 推动汉中高质量发展的几点思考
来源:省政府研究室  日期:2020/3/23 14:28:34  作者:杨双武

   中央财经委第五次会议强调指出,新形势下要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。这一重大区域发展战略的推进落实,将对汉中今后一个时期的城市建设和区域发展产生深刻影响。必须超前谋划,顺势而为,及时跟进调整汉中区域发展的动力机制,主动从外生型的产业扩张驱动为主向内生型的城市扩张驱动为主转变,聚力做大做强城市经济这个引擎,推动实现汉中高质量发展。

   一、打造城市经济引擎推动汉中高质量发展的必要性

   (一)做大做强城市经济引擎,推动高质量发展是由经济活动的基本规律和趋势所决定的。经济的活力最终依赖并取决于其载体的选择和形态的发展与经济活动自身的相适应性。从经济载体的角度看,城市不同于车间、工厂和产业集中区等单一的经济活动载体,作为一种典型的复杂适应系统,维持并促进其能源(资源)流与信息(数据)流之间的整合与相互作用,会产生投入的规模效应与价值的溢出效应。研究表明,城市人口每增长一倍,基础设施等资源消耗仅需增长0.85倍,但带来的社会活动、创新创造、经济产出和财富增加等却会超线性的扩张1.15倍左右。从经济形态的角度看,城市这一内生型经济活动载体,与经济形态的发展趋势同样保持着天然的适应关系。当基本完成工业化,进入相对发达阶段后,产能规模和供给质量开始陆续出现双重过剩,市场需求不再局限于产品本身的供给,逐步向产品基本功能之外的人性化、多元化衍生功能与体验扩展,取决于人的持续创新创造活动成为拉动经济增长的法宝。而城市化水平越高对人就越具有吸引力,也越能孕育出创新创造。这种一致性关系,反过来会要求并促使不同层次的城市和城市群,不断地去加快提升自身经济和人口的承载能力。汉中要在后发态势下实现弯道超车发展,不可能背离或越过经济活动的基本规律和趋势,只有老老实实地遵从并顺应这一规律和趋势。

   (二)做大做强城市经济引擎,牵引追赶超越是汉中战略布局定位下的使命内涵。近年来,汉中紧紧围绕建设区域中心城市、文化旅游强市、陕西最美城市“三市”目标,聚焦打造秦巴腹地和陕甘川毗邻地区特色产业、信息物流、对外开放、交通枢纽、金融服务、科教文化“六个中心”城市建设,点亮学研、医养、旅居、兴业“四个在汉中”城市名片,支撑新“三市”建设特别是区域中心城市建设目标的基础和条件不断稳固。但在新的国家区域发展格局下,受主体功能区战略的刚性规划约束,支持汉中未来发展的空间要素条件将发生根本性变化,并总体上呈压缩趋势,大投入、大要素、大摊子的粗放式发展模式难以为继。而日益便捷的航空、高铁、高速公路等一体化交通体系,又不可避免地在极大增加经济和社会福利的同时加剧了周边大城市和城市群对汉中的虹吸效应以及与毗邻同等城市之间的同质化竞争和资源争夺。汉中在陕甘川毗邻地区主要城市发展数据比较中虽然整体相对靠前,但在凝合力与辐射力、特色性与开放性、硬实力与软实力等区域中心城市核心功能方面并不具备绝对的优势。如不加以重视,下力气做大做强城市经济尤其是加快提升中心城区能级和综合竞争力,将无法避免地加速汉中区域比较优势和城市吸引力的持续弱化,并在外部虹吸效应与挤占效应的双重压迫下,最终陷入资本、人才等要素净流出的被动格局,追赶超越就成为一句空话。

   (三)做大做强城市经济引擎,撬动区域发展转型是汉中面临现实之困倒逼的选择。立足产业发展之困,汉中经济虽然持续保持了高速增长的良好态势,但在新的经济形态下,原有的产业动力机制,如以优惠政策吸引为主的招商引资模式、撒胡椒面式的财政扶持方式等都面临着考验,甚至走入“死胡同”,产业增长动能短缺、增速放缓的压力和矛盾日益突出。而世界发达国家和地区的产业发展经验,无一不是在加快城镇化进程中推动和牵引经济结构从制造业主导向服务业主导转变,并最终完成产业服务化升级和高端化转型的。立足均衡发展之困,汉中属于秦巴集中连片贫困地区,有9个贫困县区,其中2个深度贫困县区,刚刚才摘掉整体贫困的帽子,全市仍有近一半的人口生活在山大沟深的农村地区。同步迈入小康社会以后,如何进一步消除和摆脱广大农村地区和农业人口的发展“长尾”困境,将成为区域实现高质量发展的紧迫问题和现实挑战。对此,城镇化这一更为集约的区域发展模式,应作为首选方略。习近平总书记曾强调指出,城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑。目前,汉中城镇化率已经超过50%,在国内生产总值中工业占比接近高点达到35%以上,生产性服务业增长加快但占比不高,低于10%。与国际公认的城镇化率要达到70%、生产性服务业占比要达到40%的发达地区拐点率相比,做大做强城市经济引擎,推动汉中区域经济社会整体转型,实现高质量发展,既有条件和基础也有充足的空间。

   二、打造城市经济引擎推动汉中高质量发展的对策建议

   (一)跳出单核型区域增长定势,在推动产城融合规划发展上求突破。目前汉中市大多数园区等产业承载区域,因缺乏相应的城市化功能支撑,从业人员通勤时长和成本高,生产和生活配套保障水平低,制约了园区高质量发展。而城区建设又习惯于依赖房地产和文娱商综合体等消费类产业的导入,忽视甚至过早地推动生产性产业从主城区退出,对财富增加原有机制造成了空间挤压和成本赋加,长远看必然弱化城市本身的造血功能和承载能力。必须从这种产业单核推动、产城分离发展的思维定势中跳出来,建立树牢产业城市化、城市产业化的系统思维和融合机制,统筹推进以产兴城与以城兴产。要紧紧扭住城市产业化、产业城市化内涵要求,坚持规划先行,区分中心城区、县域城镇、工业园区三个层次,按照实事求是、抑高平低的原则,适当增加产业园区中城市用地规划比例,稳妥推进中心城区生产性产业有序外迁,合理分配产业与城市等不同载体的保障要素,逐步达到并保持产城规划区域内职住人口与公共资源总体平衡。

   推进城市产业化方面,要积极争取将建设陕甘川毗邻区域中心城市纳入全省区域发展总体战略布局,坚持中心城区优先,短期按照相向融合的思路,加快东进北扩、就近组团整合步伐,同时加大南郑撤县设区后中心城区跨汉江南延力度,以打造“一江两岸”会客厅为支撑,大力推进新城区与老城区协同发展;中长期按照扩大设区的思路,以做大航空智慧新城为支撑,规划建设航空产业与空港新区,采取交通和公共服务设施一体化先行,产业和消费体系配套跟进的方式,快速拉大中心城区空间框架,同步完成产业发展和服务功能集聚,奠定夯实担当区域中心城市的空间基础。促进产业城市化方面,要立足园区等产业聚焦区的发展现状和短板,综合研判其城市功能总体需求,有为有不为,有序引导和植入衣食住行、商贸消费、金融物流、科教医疗等城市功能,而不是简单铺摊子,甚至以大呼隆式房地产炒作同等于产城融合发展。毗邻中心城区的园区,可以采取建构城市副中心、环城产业带等方式,在实现园、城交通(公共服务)无缝对接的基础上,大力推进园区现有功能的城市化改造,同步融入主城区发展。离中心城区相对较远的园区,则可以通过打造综合产业小镇等模式,走集约化、特色化、精致化的小城镇发展路子,带动提升园区承载力、服务力和吸引力。

   (二)立足内陆型落后城市方位,在增强内外产业耦合粘性上求突破。汉中处于国内市场纵深的中心地带,关天、成渝、江汉三大城市圈在此交汇,对照交通时长1小时生活圈、2小时商务圈和3小时产业配套圈的划分要求,具有得天优厚的区位优势,但作为内陆型欠发达城市,与周边大城市和城市群相比,在发展外向型经济和高端化产业等方面都不具备担当主导角色的硬条件,盲目实施跟风攀比甚至追逐抢夺战略,并不明智也不可行。

   要把握大趋势。跟踪研究和把握国内外产业结构调整与产业链分工变革的趋势走向、政策走向,厘清找准与汉中区域比较优势的结合点是什么、产业导入点在哪里、项目承接点有哪些,特别是要围绕与本地产业契合度高的朝阳型战略性新兴产业以及满足人民美好生活、国家应急保障需求类等短板类产业,深入挖掘和谋划实施一批细分型小众化刚需产业。对此,应强化顶层设计,避免部门主导,整合体制内和体制外两种力量两种资源,在市级层面建立政府主导、市场参与、专业支撑的常态化区域产业发展研究机制,并纳入政府决策和督察程序,明确牵头领导、落实主体和保障支持,真正夯实责任、咬住不放、一抓到底。要服务大城市。大城市和城市群在人才、技术、资金等要素聚集和产业配套方面具有先天的优势,这也是汉中必须做大做强城市经济,建设区域中心城市的逻辑起点。立足当下汉中的城市层级,需要保持足够的定力,特别是要在心态上留谦恭去自大、存理性弃浮躁,坚持实事求是、为我所用,在主导产业布局和产业链分工上做到与周边大城市和城市群错位不争位,盯住与大城市和城市群主导产业、消费需求相一致的产业配套、消费供给领域,主动在服务大城市中找到区域产业发展的“蓝海”空间。要优先大配套。这是由产业人口转移需求决定的。汉中每年有2万多名大中专院校毕业生,有80万左右的在外务工人员。吸引这些成熟劳动力回乡就业并就地城镇化,不失为一条快速提升汉中城市人口承载力的捷径。捷径变通途,关键还要看是否具备承接批量人口就业的产业基础。从这些就业人口的职业能力结构看,这种基础不可能完全建立在高端化产业上,需要务实确定其承载产业的层级。要在推进有条件的高端新兴产业加快落地的同时,坚持先初级再升级,围绕来样、来件、来料或进料加工以及零部件配套制造,大力推进配套型和劳动密集型加工类产业集聚,靠规模效应进一步孕育新的高端化产业机遇。

   (三)针对碎片化产业生态基础,在推进一二三次产业融合上求突破。在陕甘川毗邻地区同等城市中,汉中的一、二、三次产业,单开来看都有一定的竞争力,但各产业之间的关联度、协同度和梯次度不够,产业结构性生态碎片化,没有产生应有的叠合扩张效应并转化成整体的产业经济竞争力。从这个意义讲,加快推进一二三次产业深度融合、伴生发展,是带动和促进汉中产业升级、城市转型的必由之路。

   一方面,要着力在产业布局上求融合。改变一、二、三次产业分别谋篇、各自布阵的发展路子,防止在产业布局上各弹各的调、各吹各的号,坚持全市经济一盘棋,从整体上把准各次产业的功能定位和方向重点。具体讲,一次产业要在保障居民米袋子、菜篮子安全的前提下,立足产业可延性,梳理并制定出台需要重点扶持的种养植目录和规划,不断强化提升规范化水平,为一次产业链条的再延伸再扩展提供支持;二次产业要围绕禀赋、发挥优势、聚焦产品,注重挖掘和培育汉水、汉药、汉茶、汉米、汉油、汉珍、汉果、汉鲵等产品需求和价值空间,分类做好精深加工、高端开发、品牌整合和营销包装,引导二次产业与一次产业浸润式发展,促进“汉”字号资源加工化、产品化、品牌化和高附加值化;三次产业要聚焦旅游强市目标,既要立足山水文化优势,用足传统旅游资源,更加盯住周边大城市和城市群消费导向,着力打造特色观光农业、体验农业和伴手礼品、文创纪念品、工业遗产旅游等跨界性产业供给体系,同时要着眼推进制造业升级,大力引入工业检测、工业设计、工业互联网等优质资源,推动服务型制造业、生产性服务业同步壮大。另一方面,要着力在资源配置上求融合。当前,城乡、县区之间资源错配问题,不仅极大地降低了资源综合利用效率,而且导致了土地等要素资源总体供给充足、局部需求缺口的倒挂现象。必须不断解放思想,强化制度供给和机制创新,切实从根本消除城乡、县区资源错配。要按照统一规划、分类设计、分步实施、市场主导、政府推动的原则,在全面推进规范化种养植的基础上,集中建设和打造一批规模、质量稳定的原料生产与初加工基地,提升农业资源向制造业资源转化的供给层次;要按照政府组织、校企融合、分类培训的思路,依托现有职业教育体系,加大对农村户籍职教生就近培训、本地就业以及农村现有劳动力人口定单化技能培训和就业的承接、扶持力度,真正把劳动力人口优势变成产业人口优势;要按照占补平衡、城乡一体、全市统筹、市场竞价、公平公正的原则,在法律政策框架下探索建立统一高效的城乡土地等要素市场化交易平台和流转机制,促进各类资源要素在不同县区、城乡之间有序流动和优化配置。

   (四)破除数量型规模扩张局限,在推动上中下游产业整合上求突破。以GDP论英雄的考核指挥棒,极大地激发和调动了各级政府的积极性,是各地区长期保持高速增长的重要因素之一。但这种以规模主导的增长模式,其局限性也很明显,如在产业招引上往往重量轻质,捡到篮子都是菜,与存量产业和增量规划之间两张皮,匹配度不高,甚至某一类产业仅靠一个或几个独立企业支撑,产业链上下游两头在外,客观上构成了产业孤岛现象,更谈不上产业链内部大中小企业融通发展。以工业为例,在全部41个大类中虽占36个,达到87.8%,但在191个中类和525个小类中分别只有77、169个,仅达到40.3%、32.2%,干多枝叶少,纵向细分配套缺乏。对此,要坚持规模扩张与内涵牵引同步,切实在上中下游产业链整合上做文章、下功夫、求突破。

   坚持在主导上移中整合。改变县区分散招商模式,推动产业扩张的主导力量上移,市级层面既要充当重大招商活动的策划组织者,更要担起重大招商项目的谋划主导者。要围绕“四个在汉中”以及建设“六个中心”和“六个生产性交易中心”等全市高质量发展重点目标任务,集中谋划一批能影响全局、牵动全局和提升全局的大项目,靠大项目带动大产业、支撑大布局、落实大战略。坚持在延链补链中整合。立足区域产业基础和资源禀赋条件,遵循同类集聚的原则,着力打造一批服装加工、植物提取、电子元器件代工、汽车和航空零部件配套以及发达地区产业转移承接等专业化园区、园中园和产业集聚地,形成规模效应,带动相关产业再集聚;按照主材布局的思路,对本地具备量产条件,且能作为某一类下游产品主材主料的钢铁、石英、石膏等材料类产品,要对其细分产业链和市场需求进行精准研判,推动布局和建立一批产业链上下游协同共生的特色产业集群;发挥主厂配套的优势,以本地或周边3小时产业配套圈之内的航空、汽车、大型装设备等总装类集团企业为龙头,做大做强与之配套的生产设备、检测工量具制造和零部件加工等优势产业,通过配套大企业服务大集团融入大产业,扶持培育一批有竞争力的优质供应链型企业群体。坚持在资本导入中整合。推动产业发展由生产型企业主导向专业化资本主导转变,切实加大对风险投资、天使投资、私(公)募投资等社会资本成熟模式以及政府产业类基金的研究力度,搞懂弄透不同类型资本的投入机制、运作方式、产业范围、负面清单、核心条件和导入流程等,并有针对性地加强对政府相关机构、优质企业和各类经营管理人员的专业化培训与辅导服务,聚焦产业链、供应链、创新链贯通与资本链贯通融合,采取专业打造、项目示范、以点带面等方式,积极引导和推动优质资本与本地优质产业、优质项目和优势资源之间精准对接,加快推进产业增量集群化布局和产业存量产业链化升级,切实借助专业化资本的力量,更好地帮助完成区域发展产业链重塑和产业生态的整体优化。

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