为认真贯彻落实习近平总书记关于保障国家粮食安全的重要讲话精神和党中央的决策部署，牢牢扛稳农业大市保障国家粮食安全的责任，最近，市政府研究室对如何提升我市粮食综合生产能力、保障国家粮食安全进行了调研。
一、我市粮食生产连续十五年保持稳定增长态势，巩固了全省唯一的粮食调出市和全国重要的商品粮生产基地的地位
表现之一，粮食产量连续十五年稳定增长。自2006年以来，我市粮食总产量已连续十五年稳定保持在200万吨以上；自2015年以来，已连续六年稳定保持在210万吨以上。2020年粮食总产量达到247.9万吨，比上年增长9.3%，比2015年增长14.1%，创近十年来新高。粮食总产量占到全省粮食总产量的1/5，为保障国家粮食安全作出了“渭南贡献”。
表现之二，粮食播种面积在农业产业结构调整中有所增加。我市依托土地确权登记和永久基本农田划定成果，划定粮食生产功能区耕地面积478万亩，粮食面积620万亩，有效保障了粮食种植面积稳定。2020年，全市粮食作物播种面积778.41万亩，比上年增长0.2%，比2015年增长1.6%。
表现之三，一系列“藏粮于地”“藏粮于技”工程的实施，使得粮食综合生产能力大幅提高。一是启动实施了耕地质量保护与提升工程。全市设置耕地质量监测点100个，测土配方施肥面积856万亩，技术覆盖率达92.68%以上。二是实施了“高标准农田建设”工程。至2020年底,共建成高标准农田250余万亩，占粮食生产功能区耕地面积的52.3%，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。三是实施了“新优品种推广”工程。全市各类农作物良种覆盖率达到95%以上，其中玉米良种覆盖率达100%，全市去年推广优质玉米种子1000万公斤以上。市农科院自主选育的旱地小麦品种“渭麦9号”通过国审，并在我市旱地大面积示范推广。陕西天丞禾农业科技有限公司选育的“渭玉1838”通过国家黄淮海夏玉米审定。四是扎实推动绿色高产高效示范项目建设。大荔县在韦林镇示范创建面积达2万亩，集成推广“主导品种合理搭配、土壤深松深翻耕作、高质量播种、配方肥料、病虫统一防控” 的绿色高质高效栽培技术模式，小麦、玉米亩产量常年稳定在500公斤以上，是名副其实的“吨粮田”，粮食亩产较全县平均水平高出100公斤以上。五是加快推进农机装备升级工程。2020年共投入40余万台农业机械保障粮食生产，主要农作物耕种收综合机械化水平达到92.5%，高于全省平均水平23个百分点；农机总动力542万千瓦，位居全省第一。六是实施了病虫绿色防控、农药减量控害推广和专业化统防统治工程，有力抗击了小麦条锈病和玉米草地贪夜蛾等病虫害的蔓延。2020年，全市设立系统测报点87个，应用自动化智能化测报设备24台（套），开展系统调查110多次，共推广应用生物农药450万亩，杀虫灯等物理防治应用45万亩，推广应用高效植保无人机260多台套。
表现之四，粮食生产适度规模经营和社会化服务水平逐步提高。截至2020年底，全市从事粮食生产新型经营主体1060家，种植面积44.43万亩，合作社和家庭农场户均种植面积419亩，户均收入40多万元。全市开展农业生产托管服务面积达204万亩，其中富平县、大荔县和临渭区以小麦为主的农作物托管面积达120万亩。临渭区依托粮食适度规模经营体系建设项目，2019-2020年，遴选出4家社会化服务组织，对全区1.8万亩小麦和玉米生产开展从播种到收获的全程托管服务，2020-2021年又尝试开展了1万亩粮食生产关键环节托管。大荔县培育扶持3家农业社会化服务组织，建成小麦全程托管示范田1万亩，实现了粮食生产的“五统一”。蒲城县供销联社探索出“供销社+村党支部+农户”农资经营服务新模式，形成“统一采购、统一配送、统一品牌、统一价格、统一服务、统一监管”的县镇村三级经营配送网络，实现农资经营服务精准到村到户，降低了农业生产成本，保证了农资质量，有力地促进了粮食生产向化肥减量、有机肥增量、农业增效的目标迈进。
表现之五，各级财政对粮食生产的支持保障能力越来越强。2020年，在中省财政支持下，我市下达提升粮食综合生产能力各类资金9.31亿元。农发行渭南分行充分发挥“粮食银行”主力军作用，全年累放累收粮油贷款12.3亿元，同比增长32.12%；支持收购粮油12.83亿斤，占到全市收购总量的40.08%，同比提高10.51个百分点。全市共有9家保险公司开办了政策性农业保险业务，承办小麦、玉米等26个险种，农业保险实现原保险保费收入2.88亿元，同比增长21.27%，在全省排名第二。
二、目前稳定提高粮食综合生产能力还面临一些压力
压力之一，稳定粮食播种面积的压力越来越大。一方面，随着工业化、城镇化进程的持续推进，对土地资源的需求量越来越大，耕地面积不断减少成为一种必然趋势。另一方面，由于一家一户小规模种植粮食作物的收益远远低于经济作物，农民自发性调整种植业结构，尤其是发展高效经济林果和设施瓜菜仍然动态增长，势必挤占一部分耕地资源。
压力之二，完成高标准农田建设任务依然艰巨。截至今年3月底，全市建成和在建高标农田项目面积310多万亩，距离国家计划2022年前高标准农田占到耕地总面积的55.56%的目标还差将近130万亩。2019年末，我市水浇地面积为486.2万亩，占年末常用耕地面积的67.4%。我市常用耕地中还有30%是旱地，其中渭北旱塬还有100万亩旱地，长期靠天吃饭，稳产高产的底子不实。自2019年机构改革后，大型灌区属水利部门建设管理，但田间末级渠道交由农业农村部门管理，造成资金投入机制不健全。现有灌溉渠道有的年久失修，给农业灌溉造成较大不便。同时，部分群众为了提高土地产出率，对化肥农药过量使用，致使一些耕地土壤有机质下降。
压力之三，粮食生产适度规模经营发展较为缓慢。我市粮食生产仍以家庭种植为主，不利于新型农业机械的推广应用，也不利于一些突发疫情或病虫害发生情况下的关键技术措施的落实，因此，发展粮食生产适度规模经营是大势所趋，但由于粮食种植补贴是按照土地承包权直接补助到农户个人账户上，通过流转土地从事粮食生产的新型经营主体不能享受奖补政策红利，加之近几年土地流转费用不断升高，国家对粮食生产专业合作社、家庭农场、种粮大户等虽有政策补助，但数量有限，很多新型经营主体一旦没有项目支持，很快会出现经营亏损，从而影响了适度规模经营的发展。
压力之四，粮食生产新型经营主体获得信贷支持的难度依然很大。支持粮食产业的金融机构主要是中国农业发展银行和农村信用社，贷款渠道比较单一。银行和信用社贷款的发放对象主要是一些农业产业化龙头企业，而大多数粮食生产经营主体因缺少抵押物，获得贷款比较困难。同时，由于贷款周期较短，往往在粮食生产新型经营主体还没有收益的情况下，还款时间已到，给贷款者带来很大压力。
三、对巩固提升我市粮食综合生产能力的几点建议
（一）借鉴推行“田长制”，不断强化各级党政领导“责任保粮”的能力。
1.认真落实国土空间规划中耕地保护的责任。根据“三调”耕地情况，结合国土空间规划编制，明确各县市区新一轮耕地保护目标，逐级签订目标责任书。按照中省政策要求，明确耕地利用优先顺序，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。全市范围内制定农业种植的产业发展规划，结合各自区域特点划片区种植，明确种植范围和种类，切实保障粮食种植面积，实现以面积保产量。
2.紧紧围绕粮食种植面积只增不减的目标，夯实各级政府严守耕地保护红线的责任。开展永久基本农田核实整改，以“三调”成果为基础，梳理退耕还林、调出生态保护红线和划定不实、违法违规占用等耕地“非农化”“非粮化”涉及永久基本农田情况，对现有永久基本农田实行优进劣出，建立健全数据库，确保永久基本农田数量不减、质量提升、布局稳定、实划真保。严格审核重大建设项目占用永久基本农田，坚持数量不减少、质量不降低、布局更集中的要求予以补划，对必要性、合理性及补划方案可行性严格审查，逐级上报审核。做好永久基本农田储备区划定和更新完善，确保重大建设项目占用永基本农田有效及时补划。
3.坚决落实对市县政府抓粮食生产进行考核的责任。在省对市、市对县年度目标责任考核中，调整对粮食生产大市大县的考核指标，增加粮食生产在年度目标责任考核中所占的权重。对超额完成粮食种植面积和产量的，在年度目标考核中给予加分；对完不成任务的予以减分；对完成粮食生产任务低于80%的，实行年度考核一票否决，取消评优资格。
4.积极推行“田长制”，层层落实耕地保护责任。建议制定出台《渭南市关于推行耕地保护“田长制”的指导意见》，在我市全面推广实施“田长制”，明确各县市区政府主要负责同志为本县市区“总田长”，镇政府主要负责同志、村级党组织书记或村委会主任、村民小组组长分别为“一、二、三级田长”，明确县镇两级政府与村级组织在耕地保护工作中的职责分工，并将“田长制”实施情况纳入耕地保护责任目标考核。建立由县级政府主要负责同志牵头、有关部门参与、“田长”基层产生、农民看护耕地、政府保障运行的工作机制，实现“横向到边、纵向到底”的耕地保护责任全覆盖。
5.学习借鉴并探索建立“村级农民耕地保护协会”，夯实基层耕地保护责任。学习湖北省沙洋县的做法和经验，在我市村一级开展建立农民耕地保护协会试点工作，形成耕地保护自上而下、齐抓共管的良好局面。
（二）坚决落实落细中省扶持粮食生产的各项政策，努力提升“政策稳粮”的能力。
1.扎实推动高标准农田项目建设。按照“统一规划、统一标准、集中投入、共同建设”的要求，科学编制县域高标准农田建设年度计划，实现高标准农田建设规划与美丽乡村建设规划、田园综合体建设等产业规划同步推进。既要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来通盘考虑，又要注重土地平整、田间道路、农田防护与生态保护、农业科技服务等工程设施建设。充分发挥各级政府的主导作用，统筹财政支农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，共同投入高标准农田建设。积极探索信贷资金、民间资本等支持龙头企业、农民专业合作社、专业协会和种粮大户承担部分项目工程建设任务的市场化运作方式。充分调动农民群众的积极性，鼓励农民自筹资金，一事一议，筹资筹劳，自觉参与工程实施，使农民群众成为高标准农田工程的建设主体、受益主体和管护主体。
2.加大财政资金的投入力度。设立粮食生产病虫害防治专项资金，实行重点病虫害的统一防治管理。研究制定对粮食种植新型经营主体的补贴激励政策，按照“谁种植补助谁，种粮多奖励多”的原则，开展耕种环节机械作业补贴试点工作。粮食生产大县多数是财政穷县，建议取消中省支持粮食生产各种政策和项目中要求市县财政完成部分配套资金的规定，或降低市县财政配套比例，以减轻粮食生产大市大县的财政负担，确保项目按时间节点高质量实施。
3.不断增加信贷资金投入。农业发展银行和信用社要将支持粮食生产作为主责主业，在信贷政策上对粮食生产予以倾斜，简化贷款手续和流程，加大贷款额度，延长还款期限。针对从事粮食规模生产的新型经营主体在融资时普遍存在无抵押物、担保难的问题，建议“陕农担”将扶持粮食生产作为主要担保业务，进一步加大对粮食生产贷款担保支持力度。积极支持粮食生产大县率先成立县级担保公司，为新型经营主体从事粮食生产提供贷款担保。
4.进一步完善粮食保险政策。一是将农险标的的确认和审核由乡镇、农业、财政三部门分别进行改为联合进行，缩短确认和审核时间。二是严格执行陕西省农险财政补贴资金季度拨付规定，中省市三级财政资金要及时足额拨付。建议由市财政局直接拨付中省市的农业保险财政补贴资金给承保的保险公司，以解决资金拖欠问题。三是加大中省财政对粮食作物政策性保险补贴预算，扩大农险覆盖面。积极向省上建议，在渭南市率先开展小麦、玉米完全成本保险试点，取得经验后在全省推广。
（三）充分发挥市内外农业科研推广机构的技术支撑作用，切实增强“科技强粮”的能力。
1.进一步加强农业科技服务体系建设，打通科技服务“最后一公里”。粮食问题，从生产方式和手段来说是技术问题，需要科技的支撑。据测算，在生产条件相同、投入不变的情况下，通过提高农业技术到户率，粮食单产就可以提高10%。建议进一步加强镇村两级农业科技服务体系建设，健全机构、配强人员、保障经费，不断提高农业科技到户率。在全市推广“全程机械化+综合农事”农机社会化服务新模式，把农机社会化服务向“一条龙”作业服务延伸，服务内容向“一站式”综合农事服务拓展，推动农机服务模式创新与农业适度规模经营相互促进，提升农业科技应用水平。
2.采取“市外借力、市内发力”的办法，打好渭南种业翻身仗。以西北农林科技大学、市农业科学研究院等科研单位为依托，探索建立“以企业为主体、市场为导向、产学研协调、育繁推一体”的种业创新示范平台，以小麦、玉米等主要农作物为重点，在培育“优质专用、绿色高效、抗逆性强且适宜机械化”新品种上，实施重大品种联合攻关，比如优质强筋小麦、机收粮饲玉米等，推进我市种业科研创新。加大种业人才引进和培育力度，到2025年，培养引进具有省内领先水平的种业创新人才团队两个以上。进一步加强农作物种质资源保护体系建设，逐步建立渭南市种质资源保护库、种质资源保护区等。
3.以大力发展绿色、有机粮食产品为方向，争取在我市设立农业领域国家重点实验室和试验站等，实施农业关键核心技术攻关行动。以渭南职院、市农科院、农技中心等科技机构为依托，聘请国内外有关专家和技术人员，大力研发、引进生物技术、信息技术、耕作技术、节水灌溉技术等农业新技术，积极培育农业科技创新型企业，建立健全农业科研成果产权制度，为粮食生产插上农业科技的“翅膀”。
（四）鼓励发展粮食生产新型经营主体，充分发挥“规模经营增粮”的能力。
1.积极引导和大力支持一般农户将土地流转给粮食生产新型经营主体，逐步提升规模经营在我市粮食生产中所占比例。探索粮食作物耕种环节生产性补贴的新办法，积极开展耕种环节机械作业补贴试点，推动适度规模经营，提升种粮经济效益。
2.积极推广富平县、临渭区、大荔县发展家庭农场，推进托管经营发展粮食适度规模经营的做法和经验。依托现有的“阳光工程”“雨露计划”等项目，不断加强对农民专业合作社理事长、家庭农场场长和种粮大户的生产技术和经营管理培训。粮食生产合作社在生产经营过程中，可以将播种、除草、施肥、灌溉、收获等进行工种划分，让农民各司其职，不断提高专业技能。
3.支持和发展一批为粮食生产新型经营主体服务的植保、种子、农机、农资等专业化服务公司，也可以支持引导从事粮食购销、储运、加工的龙头企业（如陕富面业等）围绕粮食生产开展社会化服务，以日趋完善的专业化、社会化服务助推我市粮食适度规模经营高质量发展。（作者分别系渭南市政府研究室主任、四级调研员、二级主任科员-----白宝虎 杨继刚 李 华）
