健全协同治理机制对促进东西部协调发展意义重大。十八大以来，党中央高度重视东西部协作，相继出台了多个专项政策，加强东西部协同治理，取得了明显成效。2015-2020年，东部9个省份共向定点帮扶的西部地区投入财政援助资金和社会帮扶资金超过1005亿元，互派干部和技术人员约13.1万人次，被帮扶地区如期脱贫。在新发展阶段，为了促进共同富裕，党中央要求建立更高层次、更高水平、更加全面的东西部长期协作机制，加快从“扶贫帮扶”向“区域协作”转变。为此，有必要在现有东西部协作制度基础上健全协同治理机制，推动东西部协作再上新台阶。
一、东西部协作逐步从单向帮扶走向双向协同
在党中央的统筹协调与大力推动下，东西部协作政策在不同历史阶段根据实际需要进行灵活调整，协同治理机制逐步从政府主导下的单向帮扶走向政府指导下的双向协同。
（一）“计划式”帮扶(1949-1978年)
新中国成立之初，在“全国一盘棋”思想指导下，国家主要以行政命令方式,在全国范围内调配财力、物力、人力等各种资源，支持西部贫困地区的经济社会发展。这一时期,东西部协作带有浓厚的计划体制色彩，发达省市对西部落后地区的支援以单方向物资输送的救济式扶贫为主，救济资金和物资主要由政府拨付，同时规定了明确的救助方向,救济方式以应急和定期为主。这种单向“输血式”模式在一定程度上解了西部贫困地区的燃眉之急,但并未触及西部地区贫困的根源。
（二）“对口式”帮扶（1979-1995年）
1979年7月，党中央提出对口支援边疆、少数民族地区。1986年，党中央设立国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，拉开了政府主导有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动的序幕。这一时期，对口支援政策的实施重心主要集中在经济领域，以中央政府主导下的救济式对口支援为主，开始强调东部地区在经济领域对西部进行合作带动。同时，东西部协作双方在政策执行层面的自主性提高了，在支援物资和项目上更多强调需求导向，提升了对口帮扶的实效。
（三）“结对式”帮扶（1996-2012年）
1996年7月，党中央部署北京、天津、上海等9个东部省市和4个计划单列市与西部10个省（自治区）开展结对帮扶。这一阶段，东西部定点帮扶的领域和主体范围不断扩大，由以前的省对省、市对市的结对帮扶，拓展为以县为单位的结对帮扶，各结对帮扶单位之间还建立了多维度、多面向的互访交流制度，形成了“政府搭桥，企业唱戏”的扶贫开发局面。
（四）“协作式”帮扶（2013-2021年）
2013年11月，习近平总书记提出了“精准扶贫”战略。中央政府相关部门开始按照职责分工，聚焦脱贫攻坚，指导与监督东西部扶贫协作和对口支援工作。开展扶贫协作的相关省份成立专门的工作领导小组，负责协调落实相关事宜。同时，建立了东西部扶贫协作考核评估机制，促进协作责任落实。这一阶段，东西部扶贫协作在多个领域全面展开，协作范围由原来的经济、技术领域拓展到科教、文化、社会等领域，逐步建构起具有协同治理特征的“党委引导、政府援助、企业合作、社会帮扶”扶贫协作网络体系。
二、推动东西部协作在健全协同治理机制上需要解决五个问题
（一）协同治理理念需加快树立
推动东西部协同发展是“长跑”，需要形成较一致的发展理念。在东西部帮扶协作过程中，长期以来主要通过行政手段分配资源，具有较明显的横向财政转移支付特点。一些东部地区的帮扶方往往将对西部地区的支援作为一项政治任务，未从思想上认识到发挥各自比较优势、开展协同治理、进行互利协作的必要性。一些西部被帮扶地区则习惯于被动接受援助，“等、靠、要”思想不同程度地存在，主动谋求与东部地区协同发展的自信不够、动力不足。同时，东西部协作双方多元共治的理念还未形成，往往是政府包干，企业等市场化主体参与较少。
（二）协同治理的组织领导机制有待创新
在东西部协作中逐步形成了纵向各级书记齐抓共管、横向联席会议协商的组织领导体系，对推动东西部协同发展起到了重要作用。但目前还存在“各自为战”的问题，主要表现为东西部协作主体上下级之间、各相关部门之间、不同行业或领域之间的协作不够紧密，还没有形成足够的合力。在目前的组织领导机制中，主要还是政府在发挥作用，企业和社会组织等发挥作用明显不够。在单向脱贫帮扶向双向协同发展转变的关键时期，协同治理的组织领导机制需要结合新形势新要求不断创新。
（三）协同治理的沟通交流机制有待建立
目前，在东西部协作中，还没有建立起稳定的东西部协作双方联席会议机制、“互促共赢”经验交流机制、智库共建机制，干部挂职交流机制也需要向双向挂职交流转变。同时，部分东西部协作地区的双向调查研究机制还不完善，协作需求定位不准，帮扶项目不接地气，导致要么半途“流产”，要么成了“烂尾工程”。例如，在东西部扶贫协作过程中，一些东部地区在向被帮扶地区投送项目时，由于事前缺乏充分有效的沟通，尽管制定了详细方案，推出一系列举措，但项目与西部被帮扶地区对不上路、合不上榫，达不到预期效果，甚至还给相关地方增加了负担。
（四）协同治理的科技人才机制有待健全
近年来，大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术为东西部协同治理突破时间与空间的限制提供了技术支撑。在东西部扶贫协作过程中，部分结对地区也尝试运用新一代信息技术建立跨区域协同信息交互平台。但由于部分西部落后地区还存在“数字鸿沟”，在接入东部地区的信息平台时往往力不从心。而且数据共享也是一个有待解决的问题。同时，对从东部地区到西部地区创业发展的人才激励制度建设滞后，激励方式单一，激励力度不够，远不能满足西部地区对高素质人才的渴求。
（五）协同治理的考核监督机制有待完善
如果没有考核、监督、奖惩机制作为保障，就无法实现对东西部合作各方的有效约束，府际合作机制也较难实现良性运转。尽管在东西部扶贫协作过程中，对结对双方开展了双向考核，考核结果也充分发挥了激励先进、鞭策后进的作用。但由于考核的主体主要是上级政府主管部门，很少有独立的第三方介入，导致考核的客观性、独立性不够，对问题的反馈也不够及时、精准。考核评估过程缺少群众、企业、智库等社会主体的参与，不利于社会各界发挥好监督作用。同时，考核评价指标体系也有待健全，将评价考核结果与奖惩也有待结合。
三、新发展阶段对推进东西部协作提出了新要求
（一）巩固脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴
脱贫攻坚虽然取得了阶段性胜利，但西部脱贫地区仍然面临自我发展根基不稳固、“造血”功能不够强等问题。因此，深化东西部协作，需要在巩固脱贫攻坚成果的基础上，将重心转移到推动乡村振兴上来。要实现这一转变，必须对标乡村振兴战略要求，促进东部地区各类生产要素更多向西部乡村地区流动，为西部地区乡村振兴提供新动能。要依托西部乡村地区的资源禀赋优势，创新产业协作模式，促进西部乡村地区特色优势产业的发展。
（二）促进区域协调发展，加快实现共同富裕
经过多年努力，东西部发展不平衡问题有所缓解，但差距仍然较大，离实现共同富裕还有很长的路要走。“十四五”规划提出，“健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展”。因此，在新发展阶段，需要采取更加有力的措施，健全东西部协同治理机制，加快建设全国统一市场，更好地发挥东部和西部地区各自的优势，创新协作方式，扩大协作范围，加大协作力度，形成互利共赢的效应。要按照东西部地区公共服务均衡发展的要求，推动更多政务服务事项“跨省通办”，为东西部地区企业协作创造良好的营商环境。
（三）推动构建新发展格局，有效提升发展质量
在新的国际形势下，我国必须逐步构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局关键是扩大内需和推进科技自立自强。扩大内需的难点在西部地区，推进科技自立自强需要东西部地区协力而为。这就要求我们通过健全协同治理机制、深化东西部协作，推动东西部地区资源要素的自由流动和优化配置，创新“东部企业+西部资源”“东部市场+西部产品”“东部总部+西部基地”“东部研发+西部制造”等协作模式，鼓励新技术成果在西部地区转化应用，促进西部地区经济高质量发展，扩大就业，增加收入，提高市场购买力。
四、健全东西部协同治理机制的对策建议
促进东西部协调发展关键在健全东西部协同治理机制。健全东西部协同治理机制需要在以下五个方面发力。
（一）创新东西部协同治理的组织领导机制
充分借鉴推进长三角一体化、京津冀协同发展过程中形成的经验，完善当前东西部协作由政府主导的组织领导机制，积极探索“理事会+执委会+平台公司”的“分层协调、三级运作”的组织领导架构。理事会理事长由对口各方政府主要领导轮值，主要负责研究确定协同发展规划、重大项目、支持政策等。理事会下设执委会，主要负责具体实施理事会确定的合作项目建设等。平台公司作为市场化的投资运作平台，主要负责项目的开发建设。同时，鼓励东西部协作各方自主构建多种形式的区域合作联盟，形成多元化、网络化的协同治理组织体系，为东西部协同发展提供有力组织保障。
（二）建立东西部协同治理的沟通交流机制
鼓励东西部协作双方建立联席会议机制，定期就协作中的各种事项和问题进行沟通协调。完善东西部双向调研交流机制，精准对接协作需求。建立“互促共赢”经验交流机制，定期或不定期进行协同发展经验的交流。完善干部挂职交流机制，继续增加和扩大东西部地区干部相互挂职交流的频次和规模。鼓励东西部合作双方通过共建智库、远程培训等方式来加强交流合作。
（三）健全东西部协同治理的技术人才保障机制
加快开放共享东西部合作各方的政府治理数据，以现代信息技术促进政府合作与跨域治理创新。抓住实施“东数西算”工程的契机，开展东西部数字领域的全方位协作，建设标准统一的“县-乡镇-村”三级全域覆盖的网状格局“信息高速公路”，共筑数字共同体。不断创新人才制度、薪酬制度，吸引更多东部地区的高素质人才到西部创业发展。
（四）构建东西部协同治理的社会参与机制
鼓励构建东西部区域协同的产学研一体化合作组织，以各产业龙头企业为总发起人，由相关企业、政府相关部门、科研机构、高等院校加盟，形成跨区域、跨部门的协同治理架构。建立东西部线上线下志愿服务协同平台，充分利用大数据的平台功能，使东部志愿服务者与西部需求方实现精准对接。广泛动员大学毕业生、在校生以及具有对口帮扶志愿精神和服务能力的社会组织，积极参与东西部协作和对口帮扶。
（五）完善东西部协同治理的考核监督机制
建立针对东西部协同治理项目的考核评价指标体系，既包括反映东西部协同发展的可量化指标，也包括政府服务质量、公民科学素养等定性指标。建立健全多元化的评估监督机制，设立由政府、企业、高校、社会组织、第三方评估机构、媒体、社区居民代表等组成的协同治理绩效评估委员会，对东西部协同治理和协调发展的绩效进行评估。完善东西部协作问责机制，明确统一的问责标准和流程。
（作者分别系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员李佐军、副研究员王炳文）
